Anuario de Derecho Municipal 2021
Instituto de Derecho local. Facultad de Derecho. UAM
Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales
Madrid, 2022. ISSN: 1888-7392. Nº 15: 413-430
DOI: https://doi.org/10.37417/ADM/15-2021_16
© Fernando Pastor Merchante
Editado bajo licencia Creative Commons Attribution 4.0 International.
Jurisdicción contencioso-administrativa y responsabilidad patrimonial*
Fernando Pastor Merchante
Profesor de Derecho Administrativo
IE Universidad
ORCID ID: 0000-0001-9503-6601
Palabras clave: jurisdicción contencioso-administrativa; responsabilidad patrimonial de la Administración; doble instancia; justicia administrativa.
Keywords: judicial review of administrative action; state liability; double degree of jurisdiction; administrative justice.
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN.—2. JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: 2.1. Novedades normativas. 2.2. Jurisprudencia destacada: 2.2.1. Cómputo de los plazos en el orden contencioso-administrativo. 2.2.2. Régimen de impugnación de la vía de hecho. 2.2.3. El incidente de adopción de medidas cautelares. 2.2.4. Las cuestiones de inadmisibilidad planteadas en el escrito de conclusiones. 2.2.5. El recurso indirecto contra disposiciones generales. 2.2.6. La doble instancia en la revisión jurisdiccional de las sanciones administrativas. 2.2.7. El recurso de apelación en el orden contencioso-administrativo. 2.2.8. El recurso de casación en el orden contencioso-administrativo. 2.3. Contribuciones doctrinales.—3. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN: 3.1. Novedades normativas. 3.2. Jurisprudencia destacada: 3.2.1. Prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración. 3.2.2. Alcance de la jurisdicción de los órganos contencioso-administrativos en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración. 3.2.3. Nulidad de contratos municipales y responsabilidad patrimonial. 3.2.4. Principio de indemnidad y reclamaciones por daños formuladas por agentes de policía local. 3.2.5. La acción de repetición contra las autoridades y personal al servicio de la Administración. 3.2.6. Responsabilidad patrimonial del Estado legislador. 3.3. Aportaciones doctrinales.
La finalidad de este informe es resumir las principales novedades normativas, jurisprudenciales y doctrinales que se han producido a lo largo del año 2021 y durante el primer trimestre de 2022 en materia de jurisdicción contencioso-administrativa y responsabilidad patrimonial de los poderes públicos. La crisis sanitaria provocada por la pandemia de la covid-19 y las medidas adoptadas por los poderes públicos para combatirla han vuelto a tener un protagonismo importante este año. Sin embargo, tal y como se muestra a continuación, también se han producido otros desarrollos ajenos a la crisis, de gran relevancia para los dos temas cubiertos en este informe.
La Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), experimentó varias modificaciones durante el último año.
Por un lado, la Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, modificó el art. 8.6 LJCA, añadiéndole un último párrafo que atribuye a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la competencia para autorizar las solicitudes de entrada en domicilio planteadas por la Administración tributaria. Dicho párrafo dispone que «los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán también de las autorizaciones para la entrada en domicilios y otros lugares constitucionalmente protegidos, que haya sido acordada por la Administración tributaria en el marco de una actuación o procedimiento de aplicación de los tributos aún con carácter previo a su inicio formal cuando, requiriendo dicho acceso el consentimiento de su titular, este se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición».
Por otro lado, la Ley 14/2021, de 11 de octubre, por la que se modifica el Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueban medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto económico y social del covid-19, modificó el art. 122 bis LJCA, que regula el procedimiento de autorización judicial previa de la ejecución de las medidas para que se interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de la información o para que se retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual, adoptadas por la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual en aplicación de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico.
Sin embargo, la principal modificación de la LJCA aprobada durante el último año es la operada por el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.
Tal y como se explicó en el Anuario del año pasado, la principal reforma de la LJCA aprobada a raíz de la crisis de la covid-19 fue la operada por la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente a la covid-19 en el ámbito de la Administración de Justicia. Por un lado, esta ley modificó el art. 8.6 LJCA para restringir la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo a la ratificación de medidas sanitarias que impliquen limitación o restricción de derechos fundamentales «cuando dichas medidas estén plasmadas en actos administrativos singulares que afecten únicamente a uno o varios particulares concretos e identificados de manera individualizada». Por otro, la ley modificó los arts. 10 y 11 LJCA para atribuir a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (AN) y de los Tribunales Superiores de Justicia (TSJ) la competencia para ratificar las medidas de salud pública que impliquen limitación o restricción de derechos fundamentales, cuando sus destinatarios no estén identificados individualmente.
Con posterioridad a la entrada en vigor de esta reforma, las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ tuvieron que pronunciarse sobre numerosas medidas propuestas por las autoridades sanitarias de las distintas comunidades autónomas. Ante la constatación de la existencia de algunas divergencias entre estos órganos jurisdiccionales, el Gobierno decidió impulsar una reforma del recurso de casación para permitir que el Tribunal Supremo (TS) pudiera revisar los autos adoptados por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ y de la AN en este tipo de procedimientos. Según la Exposición de Motivos del Decreto-ley 8/2021, este recurso habría de permitir al TS unificar la doctrina legal «sobre el alcance de la legislación sanitaria en relación con las limitaciones o restricciones de derechos fundamentales de los ciudadanos impuestas por las autoridades sanitarias». Además, se trataba de conseguir que el TS actuase en un plazo muy breve de tiempo, «que es lo que requiere una situación sanitaria tan grave y extraordinaria como la que obliga a esas autoridades a tener que adoptar esta clase de medidas y para la que no resultan eficaces los dilatados plazos que precisa el recurso de casación ordinario».
En este sentido, el Decreto-ley 8/2021 modifica el art. 87 LJCA para abrir el recurso de casación a los autos dictados por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ y de la AN al amparo de los arts. 10 y 11 LJCA y para aclarar que en estos casos no es necesario interponer previamente recurso de reposición. Además, el decreto-ley introduce un nuevo art. 87 ter LJCA, que establece un procedimiento sumario y urgente para la tramitación de este tipo de recursos de casación. En el siguiente apartado (2.2.8) se da cuenta de las primeras resoluciones dictadas por el TS en el marco de este nuevo procedimiento.
El TS ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el art. 128 LJCA y sobre el mecanismo de rehabilitación de plazos previsto en su primer apartado, según el cual son admisibles los escritos presentados dentro del día en que se notifique la resolución que declare la caducidad del trámite, salvo que se trate de plazos para preparar o interponer recursos.
Así, la STS (Sala 3.ª) de 7 de junio de 2021 (rec. 7526/2019) confirma la reiterada doctrina jurisprudencial según la cual los plazos para interponer válidamente los recursos están exceptuados del mecanismo de rehabilitación previsto en el art. 128.1 LJCA.
Por su parte, la STS (Sala 3.ª) de 25 de octubre de 2021 (rec. 1186/2019) aclara cómo opera esta regla en relación con los procedimientos abreviados, una de cuyas peculiaridades es que se inician mediante demanda y no mediante escrito de interposición. El problema en origen de este pleito es que el recurrente trató de iniciar un procedimiento abreviado mediante escrito de interposición. La interposición de dicho escrito se hizo dentro del plazo, razón por la cual fue requerido para subsanar ese defecto mediante la presentación de una demanda. El recurrente no presentó la demanda dentro del plazo de subsanación que se le otorgó, pero sí lo hizo el día en que le fue notificado el auto de archivo del Juzgado correspondiente. Así, la cuestión que se planteó —y que el TS definió como cuestión de interés casacional— era si en un supuesto como este «el órgano judicial ha de dictar una resolución que declare la caducidad del plazo para formalizar la demanda, en cuyo caso deberá admitirse el escrito de demanda si se presenta dentro del día en que se notifique aquella resolución, o bien si el Juzgado ha de dictar un auto de archivo del procedimiento sin que sea posible la rehabilitación del plazo para presentar la demanda».
En su sentencia, el TS declara aplicable a este tipo de supuestos el mecanismo de rehabilitación del art. 128.1 LJCA. Aunque dicho artículo excluye de dicho mecanismo los «plazos para preparar o interponer recursos», la Sala afirma que «atendiendo al principio pro actione si el recurso en el procedimiento abreviado se inicia directamente con demanda, como exige el art. 78.2 LJCA, debe entenderse que la analogía en la aplicación supletoria de las normas generales, art. 78.3 LJCA, lo es con el escrito de demanda que [...] permite la subsanación, no con el simple escrito de interposición del recurso contencioso en el procedimiento ordinario».
El TS también ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el juego de los plazos en la impugnación de la actividad material de la Administración constitutiva de vía de hecho. Aborda esta cuestión la STS (Sala 3.ª) de 1 de octubre de 2021 (rec. 2374/2020). Este litigio tiene su origen en el recurso contencioso-administrativo planteado por la comunidad de propietarios de unas parcelas, que habían sido ocupadas por el Ayuntamiento de Badajoz, en lo que según los actores constituía vía de hecho.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo inadmitió el recurso por extemporáneo, al haber transcurrido más de dos meses desde el agotamiento del plazo de diez que tienen las Administraciones para atender los requerimientos intimando la cesación de la vía de hecho (arts. 30 y 46.3 LJCA). En apelación, el TSJ confirmó el auto de inadmisión. Sin embargo, el TS estima el recurso de casación, aclarando que «ante una actuación de la Administración aparentemente realizada en vía de hecho, consistente en la ocupación ilegal de una propiedad privada, el interesado podrá reiterar sus requerimientos de cese en dicha ocupación mientras esta persista, con la consecuencia de que, con cada requerimiento inatendido por la Administración, se abrirá una nueva posibilidad de interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo, comenzando a computarse de nuevo el plazo para ello».
La STS (Sala 3.ª) de 22 de febrero de 2021 (rec. 1315/2020) aborda el incidente de adopción de medidas cautelares regulado en el art. 131 LJCA. La cuestión de interés casacional objetivo es aclarar el significado del término «parte contraria» que emplea dicho artículo, al disponer que el incidente se sustanciará «con audiencia de la parte contraria». Está claro que tiene la consideración de parte contraria la Administración demandada (o, en caso de no haber comparecido, el órgano autor de la actividad impugnada). El problema está en determinar si también tienen esa consideración «las partes codemandadas que consten identificadas en el acto administrativo objeto de la medida cautelar», aunque no hubiesen sido emplazadas ni hubiesen comparecido todavía.
En esta sentencia, el TS declara que el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE exige interpretar el art. 131 LJCA en el sentido de que el incidente cautelar debe sustanciarse con audiencia de las partes codemandadas «que se hubiesen personado en el proceso principal antes de resolverse la pretensión cautelar». En relación con las que se personen después, el TS declara que estas «podrán intervenir en los trámites incidentales no precluidos, así como podrán pretender la revocación de dichas medidas, en el marco del art. 133 de la citada Ley jurisdiccional, aunque sin que proceda la retroacción de las actuaciones practicadas en la pieza separada de medidas cautelares».
La STS de 11 de marzo de 2021 (rec. 535/2020) vuelve sobre una cuestión de interés casacional que ya había abordado en sentencias anteriores, como es la posibilidad de plantear cuestiones de inadmisibilidad en el escrito de conclusiones (en el cual no pueden plantearse «cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación», según el art. 65.1 LJCA). En su sentencia, el TS aclara que la LJCA «no impide de raíz la toma en consideración de causas de inadmisión no esgrimidas en la contestación, pero supedita tal posibilidad a la salvaguardia eficaz del derecho de defensa de la parte actora mediante el otorgamiento de un trámite de alegaciones a través del cual poder manifestar cuanto a su derecho interese en pro de la admisión de su recurso». Al aplicar este razonamiento a la sentencia recurrida, la Sala observa que la Administración demandada formuló «sorpresivamente» la excepción de inadmisibilidad y que esta fue acogida por la sentencia sin ofrecerle a la parte contraria la posibilidad de rebatirla, razón por la cual casa la sentencia.
La STS (Sala 3.ª) de 10 de junio de 2021 (rec. 829/2021) realiza algunas aclaraciones importantes en relación con el recurso indirecto contra disposiciones generales regulado en el art. 25.2 LJCA.
Este litigio tiene su origen en la solicitud de una licencia de obras para rehabilitar y cambiar el uso de un edificio situado dentro del denominado «Plan Especial del Catálogo de Masías y Casas Rurales de Manresa». Ante la denegación de su solicitud, la propietaria del edificio planteó recurso de alzada, que fue desestimado por silencio negativo. La propietaria interpuso entonces recurso contencioso-administrativo contra dicha denegación, alegando entre otras cosas la nulidad del Plan Especial. En su sentencia, el TSJ desestimó el recurso contencioso-administrativo, confirmando la validez del acto impugnado. Sin embargo, en esa misma sentencia declaró la nulidad del Plan Especial por ser contrario al Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña.
El TS admitió el recurso de casación planteado por la propietaria, declarando como cuestión de interés casacional objetivo si, en los recursos indirectos contra las disposiciones generales del art. 25.2 LJCA, los órganos jurisdiccionales pueden desestimar el recurso formulado contra el acto administrativo y aun así anular la disposición general en cuya nulidad se fundamentaba el recurso o si, por el contrario, la anulación de la disposición general solo es posible cuando se estime el recurso planteado contra el acto. En su sentencia, el TS acoge esta segunda interpretación, afirmando que «el órgano jurisdiccional competente para conocer de la nulidad de una disposición de carácter general no puede anular la misma con ocasión del dictado de una sentencia desestimatoria de un recurso que se fundamentaba en la legalidad de dicha norma por encontrarse circunscrita tal posibilidad anulatoria a una sentencia estimatoria de un recurso —directo o indirecto— planteado frente a la disposición general en cuestión».
Una de las principales novedades jurisprudenciales reseñadas en la última edición de este informe fue la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en el asunto Saquetti c. España (STEDH de 30 de junio de 2020). Dicha sentencia condenó a España por no permitir una segunda instancia en la revisión jurisdiccional de una multa de 153.800 euros por vulneración de la normativa sobre blanqueo de capitales. El TEDH entendió que esto suponía una infracción del derecho a la doble instancia jurisdiccional en materia penal, ya que según su jurisprudencia algunas sanciones administrativas tienen naturaleza penal a efectos de las garantías del CEDH.
Los hechos y litigios en origen del asunto Saquetti se desarrollaron antes de la entrada en vigor del nuevo sistema de casación contencioso-administrativa, pero el TS ha tenido ocasión de pronunciarse sobre las consecuencias que tiene esta doctrina sobre el sistema de justicia administrativa vigente actualmente en España en dos recientes sentencias: la STS de 25 de noviembre de 2021, rec. 8156/2020, y la STS de 25 de noviembre de 2021, rec. 8158/2020.
Ambos litigios estaban relacionados con una serie de sanciones administrativas impuestas por la Dirección General de la Marina Mercante. Los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra dichas sanciones fueron desestimados por el TSJ de Madrid en primera y única instancia. Las entidades sancionadas interpusieron entonces sendos recursos de casación ante el TS y este los admitió, declarando como cuestión de interés casacional la de «determinar la eventual incidencia de la reciente STEDH de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti Iglesias c. España [...] en el vigente sistema de recursos contencioso-administrativos».
En sus sentencias, tras analizar la jurisprudencia del TEDH sobre la materia y el diseño del sistema de recursos en el orden contencioso-administrativo, el TS concluye que «la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el art. 2 del Protocolo núm. 7 del CEDH, en la interpretación dada por la STEDH de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora».
Las dos sentencias incluyen un voto particular del magistrado Luis María Díez-Picazo Giménez, en el que expresa su discrepancia con la respuesta de la Sala a la cuestión de interés casacional, al entender que «el nuevo recurso de casación, introducido por la Ley Orgánica 7/2015, no es el medio adecuado para lograr que todas las sentencias que confirman una sanción administrativa grave sean reexaminadas, si así lo quiere el interesado, por un órgano jurisdiccional superior». Esta afirmación se basa en el carácter objetivo del nuevo sistema de casación contencioso-administrativa, que otorga al TS un amplio margen de apreciación a la hora de decidir sobre la admisión de los recursos. «Así las cosas —afirma el voto particular—, para que el recurso de casación actualmente vigente pudiera ser un medio verosímil y eficaz de reexamen de cualesquiera sentencias confirmatorias de una sanción administrativa grave, sería preciso renunciar a la valoración del interés casacional objetivo, reintroduciendo criterios de admisión reglados en materia sancionadora». Esto sería incompatible «con la letra y el espíritu del nuevo recurso», según concluye el propio magistrado.
Más allá del problema de la doble instancia en el ámbito sancionador, el TS ha dictado dos sentencias relevantes desde el punto de vista del recurso de apelación en el orden contencioso-administrativo.
Por un lado, la STS (Sala 3.ª) de 25 de mayo de 2021 (rec. 7697/2019) aborda el problema de la summa gravaminis en los recursos de apelación formulados contra autos dictados por Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. El art. 80.1.c) LJCA dispone que el recurso de apelación solo es admisible contra autos cuando la cuantía del litigio es superior a los 30.000 euros. Dado que el art. 81.2 LJCA no establece ningún requisito mínimo de cuantía para los recursos de apelación contra sentencias, una interpretación literal de estos preceptos podría sugerir que la posibilidad de apelar los acuerdos de inadmisión adoptados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo depende de la forma que revista dicho acuerdo (auto o sentencia).
Aunque el Tribunal Constitucional avaló la constitucionalidad de esta interpretación (STC 59/2003, de 24 de marzo), en esta sentencia el TS aboga por una solución distinta. Tras reiterar que según su jurisprudencia «el acceso a la jurisdicción no puede quedar al albur de la forma que adopte la resolución judicial que declara la inadmisibilidad», el TS declara que «son recurribles en apelación las resoluciones de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, revistan forma de sentencia o de auto, que declaran la inadmisibilidad del recurso, con independencia de que la cuantía del pleito no supere los 30.000 euros».
También es relevante, desde el punto de vista del recurso de apelación, la STS (Sala 3.ª) de 1 de diciembre de 2021 (rec. 7945/2020). Esta sentencia trae causa del recurso contencioso-administrativo planteado por un particular contra la desestimación por el Ayuntamiento de Marbella de la solicitud de derribo de unas edificaciones que, según el actor, invadían la vía pública. El recurso fue desestimado en primera instancia porque el Plan General de Ordenación Urbana asumía dichas edificaciones, en previsión de su posterior normalización. En apelación, el TSJ confirmó la sentencia de primera instancia, a pesar de que en el ínterin había recaído sentencia anulando el Plan General. En casación, el TS sentó el principio de «que resulta admisible la aportación en sede de recurso de apelación de una sentencia anulatoria de un Plan General, notificada con posterioridad a la sentencia dictada en primera instancia, siempre que pudiera resultar condicionante o decisiva para resolver el recurso de apelación, con el alcance que resulte de su aplicación al caso».
Finalmente, hay que reseñar varios desarrollos relacionados con el recurso de casación en el orden contencioso-administrativo.
Por un lado, la Sala 3.ª del TS adoptó un acuerdo no jurisdiccional, en el pleno celebrado el 3 de noviembre de 2021, en el que aclara algunas cuestiones relacionadas con el recurso de casación. Las más relevantes son las siguientes. En primer lugar, el acuerdo excluye la aplicación del mecanismo de rehabilitación del plazo previsto en el art. 128.1 LJCA, en los escritos de preparación e interposición de los recursos de casación. Esto implica que estos escritos no pueden ser presentados en el día en que se notifique la caducidad del trámite. En segundo lugar, el acuerdo aclara que la identificación de determinadas cuestiones de interés casacional objetivo en el auto de admisión del recurso no supone la inadmisión de otras cuestiones suscitadas en el escrito de preparación, dado que no cabe la admisión parcial del recurso. En tercer lugar, el acuerdo dispone que la sentencia de casación debe resolver la cuestión de interés casacional objetivo identificada en el auto de admisión y que no puede eludir esta tarea, aunque no esté de acuerdo con la valoración del interés casacional realizada en el auto de admisión. Por consiguiente, la sentencia de casación no puede inadmitir o desestimar el recurso sobre la base de que carece de interés casacional.
Por otro lado, y dado el carácter sumario del procedimiento, el TS ya ha publicado varias sentencias dictadas en el ámbito del nuevo recurso de casación contra autos de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la AN y de los TSJ introducido este mismo año por el Decreto-ley 8/2021.
Así, la STS de 24 de mayo de 2021 (rec. 3375/2021) desestima el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias contra auto del TSJ de esa comunidad, ratificando algunas de las medidas de salud pública aprobadas por el Gobierno de Canarias y denegando la ratificación de otras. El interés de la sentencia radica en que aclara dos extremos importantes relacionados con el papel de los órganos jurisdiccionales en la ratificación de las medidas sanitarias restrictivas de derechos fundamentales.
En primer lugar, la sentencia aclara que las medidas adoptadas por las autoridades sanitarias no despliegan sus efectos hasta la ratificación judicial, lo cual implica que no es necesario derogar ni dejar sin efecto las medidas para las cuales se deniega la ratificación judicial. En segundo lugar, la sentencia reconoce que la intervención judicial en relación con este tipo de medidas es «sumamente limitada», dado que únicamente se controla la competencia de la Administración para la adopción de las medidas, sus aspectos reglados y su proporcionalidad. Esto es importante desde el punto de vista de la cosa juzgada: según la sentencia, el hecho de que se acuerde la ratificación «no podrá condicionar de ningún modo el control de la legalidad que se efectúe a través del recurso contencioso-administrativo, si es que se interpone por quien tenga legitimación para ello, contra el acuerdo o resolución que las haya establecido o contra los actos que las apliquen».
Por su parte, la STS (Sala 3.ª) de 3 de junio de 2021 (rec. 3673/2021) inadmite el recurso de casación interpuesto por un particular contra un auto de ratificación de medidas autonómicas de salud pública dictado por el TSJ de la Comunidad Valenciana al amparo de los arts. 10.8 y 11.1.i) LJCA. El TS considera que los particulares carecen de legitimación activa para interponer recurso de casación en este tipo de litigios, dado que no son parte en el procedimiento de ratificación de medidas sanitarias (un proceso no contradictorio en el que solo son parte la Administración autonómica y en su caso la General del Estado, además del Ministerio Fiscal). El principal argumento para llegar a esta conclusión es que la LJCA no contiene ninguna previsión sobre «la hipotética legitimación de ciudadanos afectados individualmente por la restricción colectiva que implican los arts. 10.8 y 11.1.i) LJCA», mientras que sí contempla la posibilidad de los afectados interpongan recurso de apelación contra los autos sobre restricciones individualizadas dictadas al amparo del art. 8.6 LJCA.
En octubre de 2021 se cumplieron cinco años desde la entrada en vigor del nuevo régimen de la casación contencioso-administrativa introducido por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. De ahí que hayan sido publicados varios trabajos sobre este tema, entre los que cabe destacar las tres siguientes monografías: O. Bouazza Ariño, La casación en el contencioso-administrativo, Civitas, Pamplona, 2021; R. Gómez-Ferrer Rincón (dir.), La eficacia del recurso de casación como técnica para la formación de jurisprudencia en el ámbito del Derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2021, y —sobre la casación autonómica— B. Trías Prats, El nuevo modelo de la casación contencioso-administrativa autonómica, Iustel, Madrid, 2021.
Tal y como ya se ha señalado, la regulación del recurso de casación experimentó una nueva modificación a lo largo del año 2021, como consecuencia de la reforma operada por el Decreto-ley 8/2021 para permitir los recursos de casación contras los autos dictados por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ y de la AN en relación con las solicitudes de ratificación de medidas sanitarias restrictivas de derechos fundamentales. Sobre este tema puede consultarse la reciente publicación de A. J. Alonso Timón, «La limitación de los derechos en la lucha contra la covid-19 especial referencia a la reforma del recurso de casación de mayo de 2021», Revista de Administración Pública, núm. 216, 2021, pp. 259-291, y la de A. Palomar Olmeda, «Las medidas sanitarias y la actuación judicial: la nueva modalidad del recurso de casación contencioso-administrativo», Diario La Ley, 2021.
Más allá de esta reforma, y al igual que ocurría el año pasado, el impacto de la crisis de la covid-19 sobre la jurisdicción contencioso-administrativa sigue siendo un tema de gran actualidad. Entre las publicaciones más recientes sobre este tema cabe destacar la de L. Casado Casado y J. R. Fuentes i Gasó, «La incidencia de la pandemia de la covid-19 sobre la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en España», Revista de Investigações Constitucionais, vol. 8, núm. 2, 2021, pp. 347-386, y —aunque lo aborda de manera más tangencial— la de J. Ponce Solé, «El fracaso de la administración garante. Mitos, falacias y lecciones de la pandemia para las Administraciones públicas, el Derecho administrativo y la jurisdicción contencioso-administrativa», Revista General de Derecho Administrativo, núm. 58, 2021.
Otro tema de gran actualidad relacionado con el sistema de recursos del orden contencioso-administrativo es el de la doble instancia jurisdiccional en el ámbito sancionador. La sentencia del TEDH en el asunto Saquetti c. España sigue atrayendo la atención de la doctrina. Buena prueba de ellos son los artículos de F. López Menudo, «Un lustro de la nueva casación. Balance ante el reto de la obligada doble instancia», Revista de Administración Pública, núm. 214, 2021, pp. 99-132, y de M. Beltrán de Felipe, «La doble instancia en la impugnación jurisdiccional de las sanciones administrativas (una mirada oblicua a la sentencia del TEDH Saquetti c. España)», Revista General de Derecho Constitucional, núm. 35, 2021.
Finalmente, durante el año 2021 también han sido publicadas varias obras generales sobre la LJCA: M.ª C. Campos Acuña, Comentarios a la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Wolters Kluwer, Madrid, 2021; R. Castillejo Manzanares et al. (dirs.), El proceso administrativo (LJCA): cuestiones problemáticas, procedimiento abreviado y procedimientos especiales, Tirant lo Blanch, Valencia, 2021; A. Ezquerra Huerva y J. Oliván del Cacho (dirs.), Comentarios a la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Tirant lo Blanch, Valencia, 2021; S. González-Varas Ibáñez, La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: sus cuestiones más actuales, Aranzadi, Pamplona, 2021.
Durante el último año no se ha producido ninguna reforma normativa relevante desde el punto de vista del régimen general de responsabilidad patrimonial de la Administración.
La STS (Sala 3.ª) de 22 de septiembre de 2021 (rec. 1913/2020) aborda el problema del cómputo de la prescripción en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial.
Este litigio tiene su origen en la declaración de nulidad de una licencia municipal de obras, que llevaba consigo la demolición de lo construido. El titular de la licencia planteó una reclamación de responsabilidad patrimonial que fue desestimada en primera instancia, pero estimada parcialmente en apelación por el TSJ de Galicia. El Ayuntamiento de Valdoviño planteó recurso de casación, alegando que la acción había prescrito. El principal objeto de la controversia era la determinación del dies a quo partir del cual empezaba a contar el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial. El TSJ había tomado como referencia la fecha de notificación de la sentencia anulatoria. Por el contrario, el Ayuntamiento sostenía que el plazo debía computarse a partir del día en que la sentencia anulatoria alcanzó firmeza y devino ejecutiva.
El TS admitió el recurso, declarando que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo era determinar «si el plazo de prescripción de la acción para exigir la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de nulidad de una licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido, debe situarse en el momento en que se dicta resolución judicial firme y ejecutiva que ordena la demolición de lo construido, o en el momento en que se notifica a la parte la sentencia que declara su nulidad».
La respuesta del TS a esta cuestión es muy matizada. Después de repasar su propia jurisprudencia y la del TEDH, la sentencia observa que lo relevante es «el momento en que el afectado tiene conocimiento de la sentencia firme anulatoria, porque es en ese momento cuando podrá conocer la existencia y el alcance del daño y ello, lógicamente, dependerá de las concretas circunstancias presentes en cada caso». Esto le lleva a concluir que deberá atenderse a las circunstancias del caso y que el dies a quo será diferente dependiendo de si el interesado estaba personado o no en el procedimiento. Así, «si el interesado estuviera personado en el procedimiento, habrá que estar a la fecha en que le fuera notificada la sentencia firme anulatoria que le afectaba y, en caso de que no estuviera personado en aquel, a la fecha en que conoció o razonablemente pudo conocer el contenido de dicha sentencia». Dado que en este caso el particular no se había personado en el procedimiento, lo relevante era la fecha de notificación de la sentencia anulatoria, razón por la cual la acción no había prescrito.
La STS (Sala 3.ª) de 8 de julio de 2021 (rec. 693/2020) aborda el problema del alcance de la jurisdicción de los órganos contencioso-administrativos en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración.
Este litigio tiene su origen en una reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por unos particulares por los daños sufridos por su hijo recién nacido durante las horas inmediatamente posteriores al parto. La Administración autonómica desestimó la reclamación sin recabar el informe preceptivo del órgano consultivo autonómico, al considerar que la acción había prescrito. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo desestimó el recurso planteado por el reclamante contra la resolución de la Administración autonómica. Sin embargo, el TSJ estimó el recurso de apelación que formuló posteriormente contra la sentencia de primera instancia. En su sentencia, el TSJ resolvió el fondo del asunto, concediéndoles una indemnización de más de un millón de euros.
El TS admitió el recurso de casación planteado contra dicha sentencia por la Administración autonómica, declarando como cuestión de interés casacional la de dirimir si en este tipo de reclamaciones el órgano jurisdiccional debe acordar la retroacción de actuaciones para que se emita el dictamen preceptivo del órgano consultivo correspondiente o si, por el contrario, puede decidir el fondo del asunto.
En su sentencia, el TS recuerda que el orden contencioso-administrativo goza de «plena jurisdicción» y que esto implica que está facultado para decidir «todas las pretensiones vinculadas a los derechos e intereses afectados». Así, la superación del dogma del carácter meramente revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa le lleva a concluir que «en aquellos supuestos en que, efectuada una petición en vía administrativa sobre reclamación de daños y perjuicios con fundamento en la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, si la Administración se limita, sin trámite alguno, a declarar la extemporaneidad de la reclamación; accionada la pretensión en vía contencioso-administrativa, mediante la impugnación de tal resolución que así decidiera, el Tribunal de lo contencioso está obligado al examen de la pretensión indemnizatoria que se suplique por el perjudicado en su demanda, sin que le sea dable ordenar la retroacción de actuaciones a la fase administrativa para que, entre otros trámites, se emita el informe preceptivo pero no vinculante del Consejo de Estado o del órgano equivalente autonómico».
La STS de 21 de diciembre de 2021 (rec. 5676/2020) tiene su origen en la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por una empresa de alquiler de vehículos contra el Ayuntamiento de Marbella. Dicho Ayuntamiento había recurrido al procedimiento de revisión de oficio para declarar la nulidad de los contratos celebrados con esta empresa, por haber sido celebrados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido. Dado que el Ayuntamiento había hecho uso de sus servicios y que estos habían quedado sin pagar, la empresa formuló una reclamación de responsabilidad patrimonial solicitando el abono de las facturas que no habían sido abonadas. Tanto el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo como el TSJ desestimaron la reclamación, razón por la cual la empresa interpuso recurso de casación ante el TS.
El TS lo admitió, declarando como cuestión de interés casacional objetivo «determinar si la declaración de nulidad de los contratos celebrados entre la Administración y una empresa habilita a esta para reclamar por la vía de la responsabilidad patrimonial el importe de las facturas emitidas y no pagadas por los servicios efectivamente prestados con base en los contratos declarados nulos».
La respuesta del TS es afirmativa. Tras deslindar los institutos de la responsabilidad contractual y la extracontractual, la sentencia afirma que «la declaración de nulidad de los contratos celebrados puede constituir título jurídico idóneo para reclamar a la Administración por vía de la responsabilidad patrimonial, pero, al hacerlo, la empresa debe someterse, necesariamente, al régimen jurídico de dicha responsabilidad patrimonial, que es distinto al de la responsabilidad contractual». Sin embargo, al aplicar esta doctrina al caso, el TS desestima el recurso y declara que la empresa no tiene derecho a indemnización porque tenía el deber jurídico de soportar el daño, dado que tuvo una participación «esencial y voluntaria en la generación de la causa de nulidad de los contratos» y dado que consintió la revisión de oficio acordada al efecto.
La STS de 24 de junio de 2021 (rec. 7834/2019) aborda el principio de indemnidad en el marco de las reclamaciones por daños formuladas por agentes de policía local, descartando la posibilidad de que este tipo de reclamaciones se dirijan contra la Administración General del Estado.
El recurrente en este litigio era un policía local, que sufrió lesiones al tratar de evitar un episodio de violencia doméstica. El autor de las lesiones fue condenado en la vía penal a indemnizarle, pero era insolvente. Ante esta situación, el policía reclamó dicha cantidad a la Administración General del Estado, alegando que la lesión tuvo lugar mientras ejercía funciones de seguridad pública, de competencia estatal. Desestimada en vía administrativa, la reclamación fue estimada por el TSJ de Extremadura.
El TS admitió el recurso de casación formulado por la Abogacía del Estado contra esa sentencia, definiendo como cuestión de interés casacional si la Administración General del Estado debe hacerse cargo de las indemnizaciones concedidas en concepto de responsabilidad civil derivada de delito, a favor de agentes de policía, cuando el condenado resulta insolvente y, en ese caso, qué daños deben resarcirse y cuáles debe soportar el agente de policía.
En su sentencia, el TS responde a esta segunda pregunta reiterando la doctrina establecida en la STS (Sala 3.ª) de 8 de julio de 2020 (rec. 2519/2018), según la cual «hay un principio general de indemnidad de los empleados públicos, en virtud del cual la Administración debe resarcirles por todos los daños que sufran en el ejercicio de sus funciones siempre que no hayan incurrido en dolo o negligencia grave». La cuestión que reviste mayor interés en esta sentencia es la otra, que tiene que ver con la Administración territorial que debe hacerse cargo de los daños que sufran los policías locales en ejercicio de sus funciones de seguridad pública. En relación con esta cuestión, la sentencia declara que «no se ajusta a Derecho al trasladar el deber de resarcimiento —inherente al principio de indemnidad— de la Administración municipal a cuyo servicio está el agente de policía lesionado a la Administración del Estado, con el genérico argumento de que la seguridad pública es competencia estatal».
La STS (Sala 3.ª) de 24 de noviembre de 2021 (rec. 7953/2020) aborda el plazo de caducidad de los procedimientos incoados por la Administración en ejercicio de la acción de repetición contra las autoridades y personal a su servicio (art. 36 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, LRJSP).
El litigio tiene su origen en la acción de repetición ejercitada por un ayuntamiento contra quienes habían ocupado varios años antes los cargos de alcalde, arquitecto y secretario municipales, por su responsabilidad en la desafectación de unos terrenos de titularidad municipal que luego fue anulada. Uno de ellos interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Ayuntamiento que le exigía el reembolso del 25 por 100 de la indemnización que fue condenado a pagar el Ayuntamiento y el TSJ lo estimó al considerar que el procedimiento había caducado.
El TS admitió el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento, declarando como cuestión de interés casacional objetivo la determinación del plazo máximo de duración del procedimiento de repetición del art. 36.4 LRJSP. La discusión era si se aplicaba el plazo general de tres meses previsto con carácter supletorio en el art. 21.3 LPAC (como sostenía el recurrente) o el plazo especial de seis meses previsto por el art. 91.3 LPAC para los procedimientos de responsabilidad patrimonial (como sostenía el Ayuntamiento). En su sentencia, el TS confirma el criterio de la sala de instancia, según el cual la acción de repetición frente a las autoridades y personal al servicio de la Administración es un procedimiento distinto del procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial que los particulares pueden interponer por la Administración. Por consiguiente, y dado que la ley no prevé un plazo especial para el procedimiento de repetición, la sentencia concluye que «habrá de acudirse al plazo general de tres meses señalado en el citado art. 21.3 LPAC».
La principal novedad de este año en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador es la publicación de las Conclusiones del Abogado General Szpunar en el asunto Comisión c. España (C-278/2021).
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre régimen español de responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el asunto Transportes Urbanos (C-118/08), en el que declaró que las diferencias entre el régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales y por leyes contrarias al Derecho de la Unión eran contrarias al principio de equivalencia. En concreto, el TJUE censuró la regulación española por exigir el agotamiento previo de las vías de recurso contra los actos de aplicación para reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes contrarias al Derecho de la Unión, pero no por leyes contrarias a la Constitución.
El requisito del agotamiento previo de las vías de recurso desapareció de la nueva regulación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador contenida en la LRJSP. Sin embargo, esa nueva regulación también atrajo la atención de la Comisión Europea, que decidió iniciar un procedimiento por incumplimiento contra España. La fase administrativa del procedimiento concluyó sin que las explicaciones de España convencieran a la Comisión, razón por la cual esta demandó a España ante el TJUE el 24 de junio de 2020. En su demanda, la Comisión sostenía que los requisitos establecidos en el art. 32.5 LRJSP para exigir la responsabilidad del Estado legislador por infracciones del Derecho de la Unión son contrarios a los principios de efectividad y equivalencia.
El 9 de diciembre de 2021, el Abogado General Szpunar presentó sus conclusiones, en las que propone que el TJUE declare que la regulación del art. 32 LRJSP se opone al principio de efectividad. En concreto, considera que son contrarios a dicho principio los requisitos relativos a la existencia previa de una sentencia del TJUE que declare el acto legislativo incompatible con el Derecho de la Unión, a la existencia de una sentencia firme desestimatoria de un recurso del particular perjudicado contra la actuación administrativa que ocasionó el daño y a que el perjudicado haya alegado la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada en el marco del recurso interpuesto contra el acto administrativo que ha causado el daño (art. 32.5 LRJSP). También considera que se oponen al principio de efectividad el principio de prescripción de un año que contempla para este tipo de reclamaciones el art. 67 LPAC.
En cambio, no cree que el principio de equivalencia sea un problema, a pesar de que el art. 32.5 LRJSP somete las reclamaciones vinculadas a leyes contrarias al Derecho de la Unión a un requisito que no se exige en relación con las leyes inconstitucionales (que la norma confiera derechos a los particulares y que la violación del Derecho de la Unión sea suficientemente caracterizada). Dado que estos son los requisitos que establece el Derecho de la Unión para que nazca el derecho de los particulares a ser indemnizados, el hecho de que se establezca un régimen más laxo en relación con las reclamaciones por leyes inconstitucionales no sería contrario al principio de equivalencia.
Al igual que el año pasado, uno de los temas sobre responsabilidad patrimonial de la Administración que han atraído mayor atención por parte de la doctrina ha sido el de las reclamaciones relacionadas con la crisis de la covid-19 y con las medidas adoptadas por los poderes públicos en ese contexto. En este sentido, hay que destacar las dos siguientes publicaciones de G. Doménech Pascual, «Responsabilidad patrimonial del Estado y covid-19», Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, núm. extra 2, 2021, y «Responsabilidad patrimonial de la Administración por las medidas adoptadas en un estado de alarma declarado inconstitucional», Jueces para la Democracia, núm. 102, 2021, pp. 52-66. Asimismo, merecen ser mencionadas las publicaciones sobre este tema de J. Rodríguez-Arana Muñoz, «La responsabilidad patrimonial del Estado por las medidas adoptadas en estado de alarma declarado para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el covid-19», Actualidad administrativa, núm. 10, 2021, y de E.-V. Pavel, «La prescripción de la responsabilidad patrimonial por daños vacunales», Revista General de Derecho Administrativo, núm. 58, 2021.
Otro tema de gran interés por segundo año consecutivo es el del debate sobre la naturaleza objetiva del sistema español de responsabilidad patrimonial de la Administración. La Revista de Administración Pública dedicó un número completo a este tema durante el año 2020, del que se hizo eco la edición anterior de este informe. Respondiendo a algunos de los estudios publicados en ese número, T.-R. Fernández publicó recientemente su estudio «Sobre la discutida naturaleza objetiva de la responsabilidad patrimonial de la Administración», Revista de Administración Pública, núm. 216, 2021, pp. 169-186. Abordan también este tema J. Esteve Girbés, «El mito de la responsabilidad objetiva global de la administración pública (Pandemia por coronavirus como oportunidad para una reevaluación del sistema)», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 57, 2021, pp. 43-71, y C. Checa González, «La falacia de la tesis de que la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas es, en todo caso, objetiva», Nueva fiscalidad, núm. 2, 2021, pp. 19-72.
El régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador también ha sido objeto de distintos estudios a lo largo del año 2021. Buena prueba de ello son las siguientes publicaciones: M.ª C. Alonso García, «El Supremo “alivia” la carga procesal del lesionado y determina el momento de la aparición del daño en la acción de responsabilidad patrimonial contra el legislador», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 120, 2021, pp. 179-208; A. D. Leiva López, «La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea», Revista catalana de dret públic, núm. 63, 2021; A. I. Martín Valero, «La responsabilidad patrimonial del Estado Legislador alcance del concepto “recurso” del artículo 32.4 LRJSP», Actualidad administrativa, núm. 4, 2021; A. Palomar Olmeda, «La responsabilidad del Estado legislador por el denominado “céntimo sanitario”. Una sentencia extemporánea en el tiempo, pero de actualidad en el fundamento. La STS de 23 de marzo de 2021», Diario La Ley, núm. 9.848, 2021.
Por otro lado, y en relación con las implicaciones que tiene la utilización de herramientas de inteligencia artificial por parte de las Administraciones públicas desde el punto de vista del régimen de la responsabilidad patrimonial, C. Alcolea Azcárraga ha publicado «La responsabilidad patrimonial de la Administración y el uso de algoritmos», Revista General de Derecho Administrativo, núm. 59, 2022.
Finalmente, este informe no puede concluir sin una referencia a los estudios más específicos sobre responsabilidad patrimonial de las Administraciones locales, entre los que cabe mencionar los siguientes: M. Costa Boira y J. K. Zarrabe García, «¿Puede no existir responsabilidad de la Administración pública por caída en una vía pública con agujero de grandes dimensiones?», Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 10, 2021; R. Díaz Murias, «¿Es responsable el Ayuntamiento de la anulación de un Plan Parcial de iniciativa particular?», Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 4, 2021; J. M. Ferrara Izquierdo, «Las reclamaciones en el marco de las relaciones contractuales y paccionadas, ¿supuestos de responsabilidad patrimonial o supuestos de responsabilidad contractual?», Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 2, 2021; J. M. García Asensio, «La exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración pública cuando el riesgo se encuentra asegurado: especial referencia a la acción directa», Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 12, 2021; P. M.ª Núñez de Cela Lloret, «¿Es responsable el Ayuntamiento por un accidente ocurrido como consecuencia de un vertido en la calzada?», Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 5, 2021; R. M.ª Pecharromán Sánchez, «¿Se puede condenar exclusivamente a un concesionario en un litigio de responsabilidad patrimonial? ¿Incluso cuando no ha sido inicialmente demandado por el particular?», Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 11, 2021.
* Fecha de finalización del trabajo: 10 de abril de 2022. Agradezco la ayuda prestada para la realización de este trabajo por Blanca Rollnert Pellicer como colaboradora de investigación de IE Universidad.