Anuario de Derecho Municipal 2021
Instituto de Derecho local. Facultad de Derecho. UAM
Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales
Madrid, 2022. ISSN: 1888-7392. Nº 15: 305-329
DOI: https://doi.org/10.37417/ADM/15-2021_11
© Domingo Jesús Jiménez-Valladolid de L’Hotellerie-Fallois
© César Martínez Sánchez
© Neus Teixidor Martínez
Editado bajo licencia Creative Commons Attribution 4.0 International.
Presupuestos locales
Domingo Jesús Jiménez-Valladolid de L’Hotellerie-Fallois
Profesor Contratado Doctor de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Autónoma de Madrid
ORCID ID: 0000-0003-4715-9062
César Martínez Sánchez
Profesor Contratado Doctor de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Autónoma de Madrid
ORCID ID: 0000-0002-2887-4039
Neus Teixidor Martínez
Abogada e Investigadora en Formación
Universidad Autónoma de Madrid
ORCID ID: 0000-0002-8408-0938
Palabras clave: Haciendas locales; presupuestos locales; estabilidad presupuestaria.
Keywords: Local finance; local budgets; budgetary stability.
SUMARIO: 1. Introducción.—2. PRESUPUESTOS LOCALES Y ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: 2.1. Novedades normativas. 2.2. Novedades jurisprudenciales. 2.3. Novedades doctrinales.—3. EL CONTROL EXTERNO DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICO-FINANCIERA LOCAL: 3.1. La fiscalización externa de la actividad económico-administrativa de las entidades locales: 3.1.1. Marco normativo en materia de fiscalización. 3.1.2. Tribunal de Cuentas. 3.1.3. Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid. 3.2. Responsabilidad contable: 3.2.1. Tribunal Supremo. 3.2.2. Tribunal de Cuentas. 3.3. Novedades doctrinales.
La actividad financiera del Estado está compuesta esencialmente por dos elementos: los ingresos y los gastos públicos. Correlativamente, el Derecho tributario se ocupa del estudio del régimen jurídico relativo a la obtención de los ingresos necesarios para la satisfacción de las necesidades públicas. Por su parte, el Derecho presupuestario se encarga del conjunto de reglas y principios que disciplinan el gasto público. Desde hace años, es pacífica entre la doctrina científica, al menos entre la mayoritaria, la idea de que la conexión entre el ingreso y el gasto público es la esencia de la actividad financiera y, por tanto, su análisis científico debe realizarse de forma unitaria, con una metodología común y a la luz de unos principios comunes. Esto explica que, durante varias ediciones de este anuario y hasta hace solo seis años, el análisis de las Haciendas locales se realizase en un único informe.
Sin embargo, en los últimos años se ha incrementado notablemente la preocupación por el control del gasto público y la adecuada rendición de cuentas de los gestores públicos. Esto se ha traducido en una revitalización del Derecho presupuestario, de suerte que se han incrementado tanto las obligaciones de control previo (instrumentadas principalmente a través de los interventores en las fases previas a la aprobación definitiva del gasto), así como el alcance y la intensidad de los controles a posteriori, llevados a cabo —en la mayoría de las ocasiones— por el Tribunal de Cuentas. Asimismo, la transparencia y claridad de las cuentas públicas locales son también requisitos para la obtención de los fondos provenientes de la Administración central, a fin de hacer frente a las imperiosas necesidades de liquidez que afrontan algunos municipios.
Sentado lo anterior, y a la vista del éxito que tuvo la iniciativa en los años anteriores, parece que está más que justificado dividir el análisis de las Haciendas locales en dos informes separados: uno que analice la vertiente del ingreso y otro, el presente, que se refiera al régimen jurídico del gasto, con especial consideración de la fiscalización externa de las entidades locales y de la responsabilidad contable que pueda derivarse.
Con carácter previo al análisis pormenorizado de las novedades relativas a esta materia, debe destacarse que, si 2020 fue el año del gran impacto de la pandemia de la covid-19, en 2021 —a pesar de que los estragos de la enfermedad aún han seguido existiendo—, el principal protagonista ha sido el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que aprobó España dentro del plan denominado Next Generation EU.
En efecto, el plan español se estructura en torno a cuatro ejes transversales que, según se afirma, vertebrarán la transformación del conjunto de la economía y que están plenamente alineados con las agendas estratégicas de la UE, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas: la transición ecológica, la transformación digital, la igualdad de género y la cohesión social y territorial. Estos cuatro ejes se concretan en 10 políticas palanca y 30 componentes que articulan el programa de reformas e inversiones que habrán de cumplirse antes de que finalice 2026. Cada componente se centra, a su vez, en un reto u objetivo concreto e incluye reformas e inversiones que, de forma coherente y complementaria, contribuyen a alcanzar dichos objetivos o superar los retos. Para todos ellos, se identifican las metas e hitos intermedios, los resultados esperados, el número de beneficiarios, así como el coste detallado de cada elemento.
El detalle de cada uno de los hitos y objetivos de los componentes del Plan se encuentra en el Anexo de la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España 1. Asimismo, por su importancia a la hora de gestionar los fondos que se enmarcan en el plan, son de obligado conocimiento para los gestores locales la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y la Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Como ya se advirtió en la edición del año pasado, tras la activación de la cláusula de salvaguardia en el ámbito europeo, el 20 de octubre de 2020 el Congreso de los Diputados apreció, en una resolución hasta entonces inédita, que España sufría una emergencia extraordinaria por la pandemia de la covid-19 que justificaba la suspensión temporal de las reglas fiscales en 2020 y 2021, en aplicación de lo dispuesto en el art. 135.4 de la Carta Magna. Pues bien, el 13 de septiembre de 2021 el Congreso de los Diputados apreció que en España se mantenían las condiciones de excepcionalidad que aconsejaban y justificaban mantener la suspensión de las reglas fiscales también en el ejercicio 2022.
Como hemos señalado, la principal novedad normativa ocurrida en 2021 fue la aprobación por el Congreso de los Diputación de la Resolución de 13 de septiembre de 2021 por la que se extendió la suspensión de la aplicación de las reglas fiscales a 2021. Esta suspensión derivaba del acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de julio de 2021 en que se aprobó el techo de gasto y se establecían las tasas de referencia sustitutivas de los objetivos de estabilidad presupuestaria para 2022. En el caso de las entidades locales, se aprobó el mantenimiento de la tasa de referencia de equilibrio.
Por otro lado, en la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 (LPGE 2022), se incluyen en el Capítulo I del Título VII las normas relativas a la financiación de las entidades locales. Aunque la mayor parte de las previsiones incluidas en este capítulo se dedican a la regulación de la participación de las entidades locales en los tributos del Estado, debe destacarse la regulación que hacen los arts. 99 y 100 sobre determinados aspectos relativos a la gestión presupuestaria de determinados créditos a favor de las entidades locales y la información a suministrar por las corporaciones locales.
Una modificación menor, pero que puede tener interés en la práctica, es la que se ha realizado a través del art. 10 del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. Este precepto modifica la Ley 1/2021, de 24 de marzo, de medidas urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género, para que las entidades locales puedan destinar los fondos del Pacto de Estado contra la Violencia de Género para programas para garantizar la prevención, asistencia y protección de las víctimas de violencia de género en relación con la situación pandémica, sin que esta situación se tenga que ver respaldada por la declaración de estado de alarma.
Una medida no directamente presupuestaria, pero que tiene implicaciones en la gestión presupuestaria y en la información a suministrar, es el sistema de subvenciones aprobado para entidades locales que prestan el servicio de transporte público. Estas subvenciones han sido aprobadas a través del Real Decreto 407/2021, de 8 de junio, por el que se regula la concesión directa de subvenciones a favor de las entidades locales que prestan el servicio de transporte público. Previamente, se había publicado la Resolución de 9 de marzo de 2021, de la Secretaría de Estado de Hacienda, por la que se dictan instrucciones relativas al suministro de información por las entidades locales en relación con la prestación del servicio de transporte público. Estas subvenciones han tratado de compensar la merma de ingresos derivados del servicio de transporte público como consecuencia de la pandemia, estableciéndose fórmulas de compensación tanto a las entidades locales que presten el servicio de modo directo, como a los contratistas cuando se lleve a cabo una gestión indirecta de este servicio.
Mayor interés ha revestido la aprobación de la Orden HAC/836/2021, de 9 de julio, por la que se aprueban las normas para la formulación de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público local. Estas normas definen el concepto de grupo de entidades y el perímetro de vinculación a efectos de presentar las cuentas anuales consolidadas, previendo la aplicación de los métodos de integración global, proporcional y de puesta en equivalencia para consolidar las cuentas de las distintas entidades que formen parte del grupo en el sector público local. Asimismo, se prevén los sistemas para proceder a las agregaciones mediante las eliminaciones de resultados en la consolidación a través del método de integración.
Por otro lado, como ya se ha anticipado, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia ha sido uno de los pilares de la gestión presupuestaria en 2021. En este sentido, se aprobó la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Junto a ella se aprobó la Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Estas órdenes establecen el marco para proceder a la gestión y seguimiento de los fondos derivados del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Finalmente, hay que señalar la Resolución de 10 de febrero de 2021, de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, por la que se desarrolla la información a suministrar por las corporaciones locales relativa al esfuerzo fiscal de 2019 y su comprobación en las Delegaciones de Economía y Hacienda.
En relación con la actividad de nuestros tribunales, debemos comenzar destacando la STS de 23 de junio de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:2628). En esta sentencia se analiza la necesidad de motivar y justificar la reducción del importe de los precios públicos exigidos por la prestación de un servicio mediante gestión directa y de los servicios gestionados de modo indirecto en que se percibe un precio privado directamente por el concesionario. El Tribunal Supremo señala que «la reducción de la cuantía de los precios públicos satisfechos por los usuarios al ayuntamiento por llevar este a cabo la gestión directa de los mismos debe ir acompañada, en cumplimiento de los arts. 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, y 44 del Texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de un informe técnico-económico que justifique el importe reducido de los mismos y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes, debiendo, en su caso, incluirse todos los costes, directos e indirectos, que la reducción de los precios públicos conlleva, en cuanto a la incidencia presupuestaria que aquellos puedan tener. Y debe afirmarse, correlativamente, que en los casos de los precios privados por la prestación de un servicio prestado mediante una forma de gestión indirecta, percibido directamente por el concesionario, no hay relevancia presupuestaria a los efectos de su inclusión en el informe técnico-económico preceptivo cuando se produce una reducción de los precios públicos, sin perjuicio de que si la actuación administrativa supone una alteración de los términos contractuales se puedan poner en marcha los mecanismos legal y contractualmente previstos para recobrar el equilibrio financiero de la concesión».
Otro asunto de interés es el examinado en la STS de 25 de febrero de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:2017). En esta sentencia se planteaba si se debían diferenciar las modificaciones de los tipos de interés iniciales de las operaciones de endeudamiento formalizadas por las entidades locales en función de que se formalizaran con el Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores y cuando no se formalizaba una operación de endeudamiento y se aplicara un mecanismo indirecto de financiación a través de las retenciones en la participación en los tributos del Estado. El Tribunal Supremo niega que haya que diferenciar entre estos dos escenarios, aplicándose «las modificaciones de los tipos de interés iniciales de las operaciones de préstamo formalizadas por las entidades locales en el marco del mecanismo de pagos a proveedores, en cada una de sus fases, deben aplicarse a los supuestos de retenciones en la participación de los municipios en los tributos del Estado por no haberse suscrito aquellas operaciones».
La STS de 18 de noviembre de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:4285) examina un aspecto puntual, referido a la aplicación de los límites previstos en el art. 75.bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), a las retribuciones de los miembros del Consejo de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Ceuta. El Tribunal Supremo recuerda que la DA 4.ª de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración local, excluye la aplicación de estos límites a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
En el ámbito de nuestros tribunales inferiores, debemos destacar la STSJ de Castilla y León (Valladolid) de 7 de junio de 2021 (ECLI:ES:TSJCL:2021:2450). En esta sentencia se examina el carácter potestativo o preceptivo del recurso de reposición a la hora de impugnar los presupuestos municipales. En el supuesto de hecho, el ayuntamiento recurrido alegaba contra la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la aprobación de los presupuestos municipales su inadmisión por extemporáneo. Previamente a la interposición del recurso, el recurrente había presentado un recurso de reposición que fue desestimado. El ayuntamiento recurrido planteaba que, al no ser obligatorio el recurso de reposición, ya que se puede acudir directamente a la vía contencioso-administrativa en estos supuestos, el plazo para la presentación del recurso contencioso-administrativo debía entenderse superado. El TSJ no da la razón al ayuntamiento recurrido, toda vez que la normativa establece la posibilidad de que los interesados acudan al recurso de reposición en estos casos, incluso cuando existe la posibilidad de presentar directamente el recurso contencioso-administrativo.
También es de interés la STSJ de Andalucía (Granada) de 9 de marzo de 2021 (ECLI:ES: TSJAND:2021:2558). En esta sentencia se analiza un supuesto en que se aprobó el presupuesto municipal sin contar con el organigrama de puestos de trabajo. El TSJ recuerda que es necesario proceder de modo previo a la modificación de la relación de puestos de trabajo para después poder aprobar la plantilla municipal anexa al presupuesto. Esto es así para poder asegurar la facultad negociadora de los sindicatos que se despliega en la modificación de la relación de puestos de trabajo, ya que se trata de una negociación preceptiva. Por el contrario, en la STSJ de Madrid de 1 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TSJM:2021:2320) se examina un supuesto en que se impugnó la aprobación definitiva del presupuesto municipal por alegarse una infracción del derecho de los concejales a la lectura, debate y votación de enmiendas a los presupuestos. El TSJ no considera probado que se vulnerara el derecho a la participación política, por lo que no procede la anulación del acuerdo de aprobación del presupuesto municipal.
En el ámbito social tiene interés desde la perspectiva de los presupuestos locales la STSJ de Cataluña de 30 de junio de 2021 (ECLI:ES:TSJCAT:2021:6776). En el supuesto se identificaba una desigualdad retributiva en el seno de un ayuntamiento al integrarse personal procedente de otros organismos frente al personal que ya formaba parte del propio ayuntamiento y que realizaba las mismas o similares funciones. El ayuntamiento justificaba esa diferencia en las limitaciones establecidas por la normativa presupuestaria. El TSJ de Cataluña niega que se pueda justificar la diferencia salarial por estos motivos, indicando que «en primer lugar no se ha acreditado que la equiparación salarial conlleve un incremento de la masa salarial en términos de homogeneidad no permitido por los presupuestos del ayuntamiento. Y en segundo lugar, [...] los límites de la Ley General de Presupuestos no pueden servir para consagrar una desigualdad retributiva entre personal de los organismos mencionados ya integrados en el Ayuntamiento de Gavà desde el año 2013 que desempeñan las mismas o similares funciones que el personal que ya estaba en el ayuntamiento en esa fecha, con independencia de que consideremos que la equiparación salarial entre en la situación de excepcionalidad que permite sobrepasar los límites presupuestarios determinados».
Finalmente, debemos señalar una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Valladolid de 1 de octubre de 2021 (ECLI:ES:JCA:2021:5440), que examina un supuesto en que se impugnaron los contratos menores adjudicados para la limpieza extraordinaria de los colegios públicos de un municipio como consecuencia de la crisis pandémica. De acuerdo con los hechos, se considera probado que no existía el objeto alegado de los contratos, sino que se procedió a fraccionar el contrato de limpieza ordinaria para que no sobrepasara los límites de los contratos menores. Los gastos de estos contratos fueron convalidados por acuerdo de la Junta de Gobierno Local ante la omisión del informe de la intervención y se alegaba que era necesaria su aprobación por el Pleno. El Juzgado declara la nulidad de los contratos menores, pero no excluye la legalidad del acuerdo de la Junta de Gobierno Local toda vez que existía consignación presupuestaria del crédito, por lo que su reconocimiento extrajudicial no es competencia del Pleno, sino de la Junta de Gobierno Local, en aplicación analógica de lo previsto en el art. 127.1.g) LRBRL.
La actividad de la doctrina se ha centrado en buena parte en el análisis de las implicaciones derivadas de la suspensión de las reglas fiscales durante 2021. En este sentido pueden destacarse los trabajos de: J. García Hernández, «Incidencia de la suspensión de reglas fiscales en las entidades locales», Revista Derecho Local. El Derecho, septiembre de 2021; F. González y D. Martínez López, «El diseño de reglas fiscales en gobiernos subcentrales: el caso de España», Información Comercial Española, núm. 3.133 (del 1 al 31 de marzo de 2021), 2021, pp. 55-77; C. Martínez Sánchez, «Las reglas fiscales tras la covid-19», Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, núm. extra 2, 2021, pp. 391-405; R. Fernández Llera, «El sector público local: urgencias y pendencias», Economistas, núm. extra 172-173, 2021, pp. 126-131; A. López Díaz, «La suspensión de los objetivos de estabilidad presupuestaria por la covid-19», en L. Cazorla González-Serrano (dir.), Estudios en homenaje al profesor Luis María Cazorla Prieto, vol. 1, Aranzadi, 2021, pp. 1551-1574.
Otro aspecto que ha sido analizados en 2021 por la doctrina ha tenido que ver con el tratamiento presupuestario de determinados fondos. Así ocurre en los trabajos de: J. M. Martínez Fernández, «Los fondos comunitarios y el RDL 36/2020 de medidas urgentes para la modernización de la administración y para la ejecución del plan de recuperación. Su gestión por las entidades locales», Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 5, 2021; R. García Matíes y M. J. Monzón Mayo, «A vueltas con la ubicación presupuestaria de los fondos destinados a la cooperación internacional para el desarrollo», Revista de estudios locales. Cunal, núm. 244, 2021, pp. 112-121. De modo similar, las implicaciones de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030 en la elaboración de los presupuestos de las entidades locales ha tenido su análisis específico en los trabajos de: A. Navarro Arredondo, «La Agenda 2030 en los gobiernos locales. Su contribución a la gobernanza de sostenibilidad global», Revista legislativa de estudios sociales y de opinión pública, vol. 14, núm. 30, 2021, pp. 117-144; I. Grajal Caballero, V. del Río Casas y E. Ruiz de Navamuel Martín, «La implementación de los objetivos de desarrollo sostenible en las entidades locales. La clasificación del presupuesto por ODS y metas. Aplicación de la evaluación de programas y políticas públicas en materia de ODS por parte de las instituciones de control externo», Auditoría pública, núm. 77, 2021, pp. 73-86.
El principio de estabilidad presupuestaria y su aplicación a los entes locales también ha tenido su propio análisis en los trabajos de: G. Moreno González, «La problemática constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria en el marco de la Unión Europea: su afectación democrática», Nuevos horizontes del derecho constitucional, núm. 1, 2021, pp. 83-105; E. Aranda Álvarez, Los efectos de la crisis del covid-19 en el derecho constitucional económico de la Unión Europea. Una oportunidad para repensar la relación entre estabilidad presupuestaria y gasto público, Marcial Pons, 2021; P. Guerrero Vázquez, «Descentralización política y estabilidad presupuestaria», Nuevos horizontes del derecho constitucional, núm. 1, 2021, pp. 46-62; J. Olmo Vera y M. I. Brusca Alijarde, «Determinantes del periodo medio de pago municipal y eficacia del principio de sostenibilidad de la deuda comercial», Revista de contabilidad, vol. 24, núm. 1, 2021, pp. 1-18.
Por último, otros trabajos que pueden destacarse en el ámbito de los presupuestos locales han sido los de P. J. Martínez Córdoba, Eficiencia en la gestión de los servicios públicos municipales, Tesis doctoral, Universidad de Murcia, 2021; E. Hernández Rodríguez, Presupuesto abierto en el gobierno local. Calidad de la transparencia en las finanzas de los ayuntamientos de la Región de Murcia, Tesis doctoral, Universidad de Murcia, 2021; A. Vaquero García, «Actuaciones presupuestarias y fiscales de las administraciones locales para evitar el despoblamiento en el medio rural: Situación actual y líneas de mejora», Presupuesto y gasto público, núm. 102, 2021, pp. 151-165.
Respecto del marco normativo de la fiscalización de la actividad económico-financiera del sector público, debemos poner de manifiesto que no ha habido novedades normativas relevantes durante el año 2021. Asimismo, descendiendo al plano autonómico de la Comunidad de Madrid, debemos exponer que la normativa de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid tampoco ha sufrido modificaciones relevantes a lo largo del año 2021. Solamente, debemos destacar la Resolución de 27 de mayo de 2021, del presidente de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, por la que se hace público el Acuerdo del Consejo de 27 de mayo de 2021, por el que se aprueba la Instrucción sobre el procedimiento para la remisión de la información relativa al ejercicio del control interno de las entidades locales del ámbito territorial de la Comunidad de Madrid (BOCM de 10 de junio de 2021).
Entre la actividad fiscalizadora que el Tribunal de Cuentas ha desarrollado a lo largo del ejercicio 2021, debemos destacar algunas fiscalizaciones que se refieren específicamente a las entidades locales. En este sentido, goza de especial relevancia el Informe núm. 1.444, de 27 de julio de 2021, de fiscalización del Sector Público Local, ejercicio 2019, que recoge los resultados de los análisis realizados por el Tribunal de Cuentas sobre las cuentas generales correspondientes al ejercicio 2019 rendidas por las entidades locales. Precisamente, su objeto principal lo constituye la verificación del cumplimiento de la obligación de rendición de las cuentas por las entidades locales y el análisis de sus principales magnitudes presupuestarias, económicas y financieras.
El mencionado informe recoge los datos relativos al cumplimiento de la rendición de las cuentas generales. Así, se establece que un 62 por 100 de las entidades locales rindieron su cuenta anual en el plazo legalmente establecido (pp. 17-19, vid. cuadros 3 y 4). Concretamente, un 68 por 100 de los ayuntamientos cumplieron con su obligación en ese plazo. Además, a fecha de 7 de abril de 2021, la rendición de cuentas de las entidades locales fue del 73 por 100, siendo del 79 por 100 en los ayuntamientos. El propio informe tiene en cuenta que los plazos de rendición de cuentas del ejercicio 2019 se ampliaron 99 días como consecuencia de la declaración del estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y sus prórrogas sucesivas, por lo que la cuenta general debía remitirse antes del día 22 de enero de 2021 (p. 110). De todas formas, las cifras de rendición de cuentas son superiores a las del ejercicio 2018. Al respecto, el Tribunal de Cuentas concluye que «[e]l 62 por 100 de las entidades locales de ámbito nacional, excluidas las del País Vasco y Navarra, rindieron la cuenta general al Tribunal de Cuentas dentro del plazo legal, lo que supone una mejora de siete puntos porcentuales respecto al ejercicio anterior. A 7 de abril de 2021, el nivel de rendición ascendía al 73 por 100 del total, superior en dos puntos porcentuales en relación con los del ejercicio precedente, a una fecha equivalente de dos meses y medio después del plazo legal de rendición al Tribunal de Cuentas» (p. 110).
En relación con las principales magnitudes presupuestarias, concretamente respecto del análisis del gasto presupuestario del ejercicio 2019, el mayor nivel de gasto de las entidades locales fue en bienes corrientes y prestaciones de servicios (31 por 100) y en gasto de personal (30 por 100), seguido por el gasto en transferencias corrientes, que ascendió a un 15 por 100 del gasto total (p. 34, vid. cuadro 15). Asimismo, el gasto en inversiones reales representó un 12 por 100 del gasto del ejercicio y los gastos por variación de pasivos financieros absorbieron un 7 por 100 del total. Debe subrayarse que se trata de cifras parecidas a las del ejercicio 2018 (vid. Anuario de Derecho Municipal 2020, p. 350).
Por áreas, destaca que el área de servicios públicos básicos (integrada por seguridad y movilidad ciudadana, vivienda y urbanismo, bienestar comunitario y medio ambiente) recibió un mayor nivel de recursos de las entidades locales, ascendiendo a un 36 por 100 del gasto total (pp. 36-37, vid. cuadro 17). En segundo lugar, los programas de actividades de carácter general (incluía las políticas de órganos de gobierno, servicios de carácter general como administración general, coordinación, información básica y estadística y atención al ciudadano, entre otras) recibieron el 20 por 100 del gasto total. Asimismo, las políticas básicas de carácter preferente (formada por el gasto en sanidad, educación, cultura y deporte) se encuentran en una tercera posición con un nivel de gasto del 15 por 100 sobre conjunto, seguida en cuarto lugar por actividades de protección y promoción social (pensiones, servicios sociales de promoción social y fomento del empleo) con un 13 por 100. Finalmente, debe destacarse que el área de deuda pública absorbió el 8 por 100 del gasto local en el ejercicio 2018. Curiosamente, estos porcentajes son muy similares a los del ejercicio 2018 (vid. Anuario de Derecho Municipal 2020, pp. 350-351).
Además, el informe remarca que, en 2019, el conjunto del gasto de las entidades locales aumentó un 5 por 100 respecto del ejercicio 2018 y un 10 por 100 en relación con el año 2017 (p. 113). En este sentido, se mantiene la dinámica de los últimos ejercicios. En concreto, hay que destacar que «[e]n los ayuntamientos con tramo de población superior a 1.000.000 de habitantes, destaca el Ayuntamiento de Madrid con un aumento interanual de un 6 por 100. Frente a la tendencia de aumento en el gasto total, en los municipios de población entre 500.001 y 1.000.000 de habitantes hubo una reducción interanual del 9 por 100, destacando el Ayuntamiento de Valencia, con una disminución en sus gastos de un 17 por 100 respecto al ejercicio anterior» (p. 113).
En el análisis del ingreso presupuestario, se pone de manifiesto que durante el ejercicio 2019 se siguieron aprobando modificaciones de crédito financiadas con recursos imputables a los recursos de capital del presupuesto de ingresos que no se correspondían a recursos efectivamente obtenidos. Según el informe, «[l]as modificaciones presupuestarias de ingresos han sido superiores en 90 millones de euros a las aprobadas en el presupuesto de gastos, cuando debían estar equilibradas. En las entidades cuyo grado de ejecución en los capítulos 6 y 7 del presupuesto de ingresos resultó inferior al 70 por 100, generalmente las modificaciones presupuestarias de ingresos no daban lugar al consiguiente reconocimiento de derechos y a la obtención efectiva de recursos no previstos inicialmente, incumpliendo lo dispuesto en la normativa» (p. 114).
Volviendo al análisis de los ingresos, las transferencias corrientes supusieron un 37 por 100 de los ingresos de las entidades locales durante el ejercicio 2018 (p. 114). Por su parte, los ingresos de los impuestos directos ascendieron a un 36 por 100 del total. Entrando en detalle, el Tribunal de Cuentas concluye que «[e]l endeudamiento de las entidades locales en el ejercicio 2019 ha ascendido a 16.153 millones de euros, correspondiendo el 23 por 100 del total a ayuntamientos de más de un millón de habitantes y otro 20 por 100 a los de población entre 100.001 y 500.000 habitantes. En comparación con ejercicios precedentes, el endeudamiento había disminuido en un 11 por 100 respecto al ejercicio anterior y en un 20 por 100 en relación con el ejercicio 2017» (p. 115).
En cuanto a otras magnitudes económico-patrimoniales, el informe advierte un resultado económico-patrimonial positivo. Destaca un incremento de los derechos de dudoso cobro para el ejercicio 2019 situándose en un nivel del 47 por 100 sobre los derechos reconocidos pendientes de cobro a 31 de diciembre de 2019 (p. 49). En este sentido, el informe pone de relieve que se trata de un porcentaje ligeramente inferior al del ejercicio 2018. Igualmente, el informe subraya una notable mejoría de la solvencia a corto plazo del conjunto de entidades locales (p. 116). No obstante, el informe incide en el hecho de que «[e]l importe agregado del remanente de tesorería al cierre del ejercicio 2019 se elevó a 26.072 millones de euros. El remanente de tesorería para gastos generales, una vez descontados los saldos de dudoso cobro y el exceso de financiación afectada, ascendió a 14.452 millones, poniendo de manifiesto una situación de solvencia a corto plazo positiva, con carácter general. Los saldos de dudoso cobro suponían el 47 por 100 de los deudores de las entidades locales, con un porcentaje más elevado para los ayuntamientos de más de 500.000 habitantes» (p. 114).
Finalmente, debemos analizar el apartado de recomendaciones (pp. 120-121). En este sentido, el informe pone de manifiesto que estas recomendaciones, en su mayoría, ya se contenían en informes anteriores y han sido asumidas por la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, si bien reconoce que no se han cumplido o se han cumplido parcialmente (p. 120). En concreto, se proponen diversas modificaciones legislativas con el fin de que las entidades locales puedan ser beneficiarias de subvenciones o ayudas públicas. También se recomienda modificar los plazos de rendición de las cuentas generales de las entidades del sector público local y que, respecto de aquellas entidades locales que incumplan su obligación de rendir las cuentas generales, se aplique una retención de la participación de los tributos del Estado. Asimismo, se propone la adopción de medidas para que el presupuesto de las entidades locales constituya un instrumento efectivo de planificación, gestión o control de la actividad económico-financiera de las entidades del sector púbico local y se recomienda proseguir con la reorganización del sector público local empresarial. Además, se expone que las mancomunidades de municipios que se hallan inactivas de manera prolongada deberían proceder a su extinción definitiva y baja en el Registro de Entidades Locales. Por último, se realizan algunas recomendaciones a los responsables de los órganos de intervención local, tendentes a incrementar las actuaciones de control interno.
Por otro lado, debemos citar diversos informes relativos a la fiscalización de las entidades locales. Concretamente, destacan el Informe núm. 1.454, de 21 de diciembre de 2021, de la fiscalización integral de la Sociedad Municipal de Aparcamientos de Las Palmas de Gran Canaria, S. A. (SAGULPA), en relación con la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local como consecuencia del estacionamiento limitado, ejercicio 2019, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y a la Sociedad Municipal de Aparcamientos de Las Palmas de Gran Canaria, S.A. (SAGULPA); el Informe núm. 1.452, de 28 de octubre de 2021, de Fiscalización de los contratos tramitados de emergencia por los ayuntamientos de los municipios con población superior a 300.000 habitantes para atender las necesidades derivadas de las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis sanitaria causada por el covid-19; y el Informe núm. 1.450, de 28 de octubre de 2021, de fiscalización de la Mancomunidad de Los Alcores para la gestión de los residuos sólidos urbanos, ejercicios 2017 a 2019.
La Memoria Anual de Fiscalización 2021 de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, aprobada por Acuerdo del Consejo de la Cámara de Cuentas de 23 de marzo de 2022, recoge el Programa de Fiscalizaciones para el año 2021 que agrupa las actuaciones fiscalizadoras en obligatorias y generales, por iniciativa de la Cámara de Cuentas, solicitadas por la Asamblea de Madrid y pendientes del programa de 2020. A lo largo del año 2021, se emitieron 14 informes, encontrándose en curso un total de 19 fiscalizaciones al término del mismo.
En primer lugar, el Informe de fiscalización de las Cuentas de las Corporaciones Locales, ejercicio 2018, y de las cuentas anteriores rendidas fuera de plazo, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de 29 de enero de 2021, tiene por objeto fijar y analizar las Cuentas Generales del ejercicio 2018 que han sido rendidas, dentro o fuera del plazo legal, en la Plataforma de Rendición Telemática de Cuentas de las Entidades Locales (PRTCEL). Por tanto, el mencionado informe trata de verificar el grado de cumplimiento de las normas y disposiciones aplicables a la formulación, aprobación y rendición de las cuentas generales y a la aprobación definitiva y liquidación del presupuesto. Además, pretende comprobar que las Cuentas Generales han sido presentadas de acuerdo con las instrucciones y los principios contables aplicables (vid. supra, en el ámbito estatal, el Informe núm. 1.444, de 27 de julio de 2021, del Tribunal de Cuentas).
Debemos destacar que, en el ejercicio 2018, ha disminuido ligeramente la rendición de cuentas respecto del ejercicio 2017 (pp. 12-13, gráfico 1). Concretamente, en el citado ejercicio, un total de 159 entidades locales (ayuntamientos, mancomunidades y entidades locales menores) presentaron su cuenta dentro del plazo establecido; además, 32 entidades la presentaron fuera de plazo y 34 seguían pendientes de presentación a fecha de 1 de enero de 2020 (vid. cuadro II.1, p. 11). Todo ello supone que un 70,67 por 100 del total de las entidades locales remitió la cuenta anual en el plazo previsto, lo que se traduce en una disminución respecto del ejercicio anterior, en el que ese porcentaje alcanzó el 72,89 por 100 (vid. Anuario de Derecho Municipal 2019, pp. 349-350). Asimismo, a fecha de cierre para la elaboración del informe, la cifra de presentación se elevaba hasta el 84,89 por 100 respecto del 87,11 por 100 del ejercicio anterior.
En conjunto, en el ejercicio 2018, se produjo una disminución en la rendición de cuentas en plazo de las entidades locales respecto de los dos ejercicios inmediatamente precedentes (Conclusiones, pp. 117-118). No obstante, en términos generales, hay que tener en cuenta que «[l]a rendición de cuentas en relación con los ejercicios precedentes ha pasado de 190 entes locales con cuentas rendidas en 2015, a 200 en 2016, a 197 en 2017 y 191 en 2018. Es decir, el número de entidades rendidas se va manteniendo en los últimos ejercicios en torno a un 85 por 100 del total de entidades locales (subapdo. II.1)».
Debido a la extensión del presente informe, únicamente podemos destacar algunos de los aspectos más relevantes. Así, nos centraremos en los resultados de la fiscalización de las cuentas generales del ejercicio 2018 (pp. 89 y ss.). En total, 5 ayuntamientos no aprobaron la cuenta general por el Pleno de la Corporación y 62 ayuntamientos lo hicieron fuera del plazo legalmente establecido en el art. 212.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante TRLRHL). Además, a fecha 1 de enero de 2018, 115 ayuntamientos no tenían su presupuesto general aprobado, por lo que fue admitido fuera de plazo (art. 169.2 TRLRHL). Asimismo, la liquidación del presupuesto fue aprobada fuera del plazo establecido en 60 ayuntamientos (art. 191 TRLRHL).
Respecto de las incidencias en los documentos contables de las cuentas generales del ejercicio 2018, el informe las clasifica en diversas tipologías (pp. 93-97). En primer lugar, respecto de las incidencias en el balance de situación y/o la cuenta de resultado económico-patrimonial, destaca la falta de coincidencia del activo total con el total del patrimonio neto y el pasivo, la existencia de partidas con signo contrario a la naturaleza de las mismas, la incoherencia entre algunos apartados del balance de situación y las cuentas del balance de comprobación y la ausencia generalizada de saldo relativo a la dotación de la amortización de inmovilizado inmaterial y material, así como del Patrimonio Público del Suelo. Asimismo, el informe apunta que solo 58 ayuntamientos reflejan saldo en las cuentas de amortización acumulada (p. 94), lo que supone que «el activo total está sobrevalorado en la medida en la que no está minorado por la depreciación que supone su utilización. Esta falta de dotación a la amortización redunda también en el resultado económico-patrimonial, ya que implica un concepto de gasto que minora el resultado del ejercicio (subapdo. IV.2)» (Conclusiones, pp. 119-120).
Por otro lado, en relación con la liquidación y el resultado presupuestario, debe remarcarse que existe una falta de concordancia de los totales que recogen los epígrafes con la suma de los diferentes conceptos, una falta de coherencia de algunos datos de este estado con sus correlativos de otros estados, balance de situación y/o cuenta de resultado económico patrimonial, así como la consignación de algunos de los datos con signos contrarios (p. 94). En cuanto a las incidencias en el remanente de tesorería, se destaca la incoherencia interna en el cálculo de este estado y la falta de coherencia de los componentes del remanente de tesorería con las cuentas correspondientes del balance de comprobación, como consecuencia de la existencia de cuentas con saldos contrarios que deberían ser analizados y regularizados por las entidades (p. 95). Además, 14 ayuntamientos tienen un resultado presupuestario ajustado negativo (vid. Anexo V, pp. 235-238). Finalmente, las incidencias observadas en los distintos estados de la memoria derivan, en general, de incongruencias aritméticas de los saldos de los estados con los reflejados en la cuenta de resultado económico patrimonial, las liquidaciones presupuestarias y/o el balance de comprobación (pp. 95-97).
Asimismo, debemos citar el Informe de fiscalización sobre el endeudamiento de los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid. Ejercicios 2015 a 2018, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de 26 de octubre de 2021; el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Getafe y entidades dependientes. Ejercicio 2018, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de 7 de julio de 2021; el Informe de fiscalización de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento de Algete y sus entidades dependientes, ejercicios 2014 a 2017, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de 27 de mayo de 2021: el Informe de fiscalización del cumplimiento de la obligación de remisión de la información sobre los reparos por los órganos de intervención de las entidades locales y análisis de los resultados de la misma para el ejercicio 2017, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de 26 de febrero de 2021; el Informe de fiscalización relativa al seguimiento de las principales conclusiones y recomendaciones formuladas en el informe aprobado por la Cámara de Cuentas el 30 de diciembre de 2014 de la Fiscalización y control de las concesiones de servicios públicos y de obras públicas en los municipios de la Comunidad de Madrid de población comprendida entre 75.000 y 250.000 habitantes, en el ejercicio 2019, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de 18 de noviembre de 2021; el Informe de fiscalización de la Contratación Administrativa celebrada por las entidades del sector público madrileño. Ejercicio 2018, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de 26 de febrero de 2021; el Informe sobre la Rendición de Cuentas y la relación de los Convenios del Sector Público Madrileño. Ejercicio 2020 aprobado mediante Acuerdo del Consejo de 29 de diciembre de 2021; el Informe de fiscalización de las Mancomunidades de la Comunidad de Madrid. Ejercicios 2018-2019, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de 29 de diciembre de 2021; y el Informe sobre la Rendición de Cuentas y la relación de los Convenios del Sector Público Madrileño. Ejercicio 2019, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de 24 de marzo de 2021.
Junto a la labor fiscalizadora que acabamos de abordar, también es función del Tribunal de Cuentas «[e]l enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos» [art. 2.b) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas —LOTCu—]. Así, a continuación se examinarán tanto las sentencias dictadas por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas como los recursos interpuestos contra las mismas que han sido resueltos por la Sala 3.ª del Tribunal Supremo.
En este ámbito material, a pesar de que no se trata de un supuesto de responsabilidad contable stricto sensu, por su carácter análogo se ha de reseñar la STS de 24 de noviembre de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:4442), en la que se resolvió el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Calonge (Girona) contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que había desestimado el recurso de apelación presentado frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, que a su vez había estimado el recurso, presentado por un particular del referido municipio, contra la desestimación del recurso de reposición formulado ante la resolución municipal que le imponía el pago del 25 por 100 de la responsabilidad patrimonial abonada por el Ayuntamiento, en relación con la desafectación de una parte de terreno municipal y el otorgamiento de la correspondiente licencia, que posteriormente fueron anuladas.
El interés casacional objetivo del pleito consiste en determinar cuál es el plazo máximo de duración del procedimiento previsto en el art. 36.4, apartado 2, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. En particular, la Administración sostenía que era de aplicación el plazo de seis meses, mientras que el tribunal de instancia y el de apelación entendieron que el plazo era de tres meses, que, al haberse superado, implicaba necesariamente el archivo de las actuaciones.
Por su parte, la Sección, tras recordar la normativa general sobre procedimientos administrativos, sostiene en primer lugar que el procedimiento relativo a la exigencia por la Administración a las autoridades y demás personal a su servicio por dolo, culpa o negligencia graves es un procedimiento distinto al establecido para la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por los particulares, al que se refiere el art. 36.1 de la ley citada. En consecuencia, ha de atenderse a su regulación y no a la establecida para la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración y, en este sentido, se advierte que la regulación, a pesar de prever unos determinados trámites y sus plazos correspondientes, no establece un plazo máximo de resolución, por lo que necesariamente habrá de acudirse al plazo general de tres meses establecido en el art. 21.3 de la mencionada ley.
A mayor abundamiento, frente a la pretensión del recurrente de tener en cuenta que la ley sí establece plazos concretos para algunas de las actuaciones que se han de llevar a cabo, se recuerda que ante una argumentación semejante, en el sentido de que la norma que regula el procedimiento de reintegro ante el Tribunal de Cuentas establece unos plazos para sus trámites que impedirían cumplir con el plazo de tres meses de caducidad, la Sala concluyó (STS de 12 de marzo de 2019, ECLI:ES:TS:832, de la que ya dimos cuenta en el Anuario de Derecho Municipal 2019) que la dificultad para cumplir con el plazo de caducidad de tres meses previsto en el art. 42.3 de la Ley 30/1992 no puede constituirse, en sí mismo, en un argumento que lleve a considerar que el procedimiento no está sujeto a plazo de caducidad alguno o a aplicar un plazo carente completamente de cobertura legal.
Así, la Sala establece como doctrina que el plazo máximo de duración del procedimiento previsto en el citado art. 36.4, apartado 2, a efectos de poder apreciar su caducidad es de tres meses. En consecuencia, se desestimó el recuso de casación interpuesto, sin imposición de costas.
En cuanto a la actividad de enjuiciamiento contable que desempeña el Tribunal de Cuentas, en primer lugar, se ha de hacer mención de la Sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 25 de febrero de 2021, rec. 29/2020, que resolvió el recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Yuncos (Toledo), interpuesto contra la sentencia dictada por la Consejera de Cuentas en la que se desestimó la responsabilidad contable por alcance del coordinador de deportes y una concejala del citado municipio.
En primer lugar, la Sala de Justicia aborda la petición de inadmisión del recurso formulada por los dos apelados. En efecto, ambas partes solicitaron la inadmisión al amparo de lo previsto en el art. 277 LEC, al haber incumplido el Ayuntamiento de Yuncos la obligación de trasladar a los procuradores de las restantes partes las copias de los escritos y documentos presentados ante el tribunal (art. 276 LEC). Por su parte, la representación legal del municipio se opuso a la inadmisión, bajo el argumento de que el Ministerio Fiscal ya había sido parte del proceso en primera instancia y, además, tampoco resultaba de aplicación la doctrina jurisprudencial invocada por los apelados, toda vez que el recurso de apelación no había sido presentado el último día del plazo legalmente establecido. En efecto, la Sala recuerda que es doctrina reiterada de la Sala 1.ª del Tribunal Supremo que, en aquellos casos como el presente en los que interviene el Ministerio Fiscal como parte procesal, no resulta de aplicación lo establecido en el art. 276 LEC. Por tanto, no podía prosperar la solicitud de inadmisión del recurso de apelación.
En cuanto al fondo, el recurrente alega que, a la vista de dos informes de la intervención y tesorería del municipio, se pueden constatar las fechas concretas en las que se han producido los menoscabos en los fondos públicos alegados en la demanda y la interrupción de la prescripción por diversos hechos de naturaleza interruptiva. En particular, entiende que la prescripción de cinco años se interrumpió desde el momento en que los demandados tuvieron conocimiento de la tramitación del expediente disciplinario. Sin embargo, a la vista de los referidos informes y del resto de la documentación obrante en la causa, la Sala entiende que resulta de todo punto imposible determinar el dies a quo de los plazos de prescripción y, en su caso, las posibles fechas de interrupción de dichos plazos. Esto es así ya que no se han acreditado en las actuaciones las fechas concretas en las que se hubiera podido producir un daño real, evaluable económicamente e individualizado en relación con los fondos públicos municipales.
Asimismo, el recurrente entiende que en primera instancia no se apreciaron adecuadamente determinadas irregularidades, que habría supuesto un menoscabo a los caudales públicos. Se trataba de la falta de justificación de ingresos por los siguientes conceptos: cuotas de inscripción y trimestrales de la escuela de fútbol, cuotas cobradas por la equipación deportiva de fútbol y alquiler por el uso del campo de tecnificación. En cuanto a lo primero, la Sala de Justicia pone de manifiesto que no se ha aportado documentación que permita determinar con exactitud el número de usuarios inscritos en las diferentes temporadas, por lo que no cabe determinar la producción de un daño real, efectivo, evaluable económicamente e individualizado. Respecto a la equipación, tampoco entiende acreditada la ausencia injustificada de ingresos de cantidades en metálico. En tercer lugar, se afirma que no se ha acreditado ningún incumplimiento de las contraprestaciones pactadas para el uso de las instalaciones, por lo que tampoco cabe entender que se haya probado daño efectivo alguno por este concepto a las arcas municipales.
Finalmente, el Ayuntamiento de Yuncos alega que no procede la imposición de costas al municipio, incluso en el supuesto de que no se estimase el recurso de apelación interpuesto, ya que a su juicio en el presente caso concurren serias dudas de derecho derivadas de la necesidad de interpretar una normativa compleja, destacando que en un primer momento el Ministerio Fiscal sí entendió que debía apreciarse la responsabilidad contable de los demandados. Sin embargo, tras recordar que la regla general para la condena en costas en primera instancia es el criterio del vencimiento, la Sala aprecia que no concurren en el caso las pretendidas serias dudas de hecho o derecho que pudieran implicar la excepcional no condena en costas de la parte vencida.
En atención a todo lo expuesto anteriormente, la Sala acordó desestimar el recurso de apelación interpuesto, con imposición de las costas causadas en la instancia al ayuntamiento recurrente.
Igualmente, se ha de dar noticia de la Sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 21 de abril de 2021, rec. 23/2020, que resolvió el recurso de apelación formulado por el Ministerio Fiscal, interpuesto por la que fuera gerente de la Fundación de la Comunidad Valenciana para la Promoción de Alboraya (la Fundación) contra la sentencia dictada por la Consejera de Cuentas en la que se estimó la demanda presentada por el Ayuntamiento de Alboraya (Valencia) y el Ministerio Fiscal, que pretendía la responsabilidad contable directa por alcance en los fondos de la Fundación.
Con carácter previo a la resolución de los motivos que sustentan el recurso de apelación, la Sala recuerda el carácter de este tipo de recurso, que permite al tribunal de apelación aplicar e interpretar las normas jurídicas con un criterio diferenciado, tanto de las partes como del órgano juzgador de instancia, confirmando o enmendando lo decidido, e incluso decidir lo mismo con fundamentación diferente, aunque siempre del respeto al principio de congruencia y del límite de las pretensiones de las partes. De ahí que la Sala decida seguir su propio criterio expositivo, comprendiendo todos los temas desplegados, no solo en la propia sentencia apelada y en los distintos escritos de apelación y oposición a la misma, sino también cuestiones aducidas en el proceso de instancia. Ahora bien, todo ello con dos limitaciones: i) la prohibición de la reformatio in peius, y ii) la imposibilidad de entrar a conocer sobre aquellos extremos que hayan sido consentidos por no haber sido objeto de impugnación (tantum devolutum quantum apellatum).
Tras lo anterior, la Sala aborda el primer motivo del recurso, en el que se denuncia indefensión, con vulneración del art. 24 CE, al haberse incumplido lo dispuesto en el art. 31 LEC, por ser preceptiva la intervención de abogado por aplicación de lo establecido en el art. 225 LEC. Sin embargo, la Sala no acoge esta pretensión y recuerda que, como ya se dijo en la sentencia de instancia, en el art. 57.3 LFTCu se dispone que podrán «comparecer por sí mismos los funcionarios y el personal al servicio de las entidades del sector público legitimados para actuar ante el Tribunal de Cuentas, e igualmente, para defender derechos o intereses propios, las personas que tengan título de Licenciado en Derecho, aunque no ejerzan la profesión de procurador o abogado». Esta norma específica, según establece la Sala, que rige para los procedimientos contables resulta, en virtud del principio de especialidad, de aplicación prevalente frente al art. 31 LEC (lex especialis derogat generalis). Pues bien, en un primer momento la apelante decidió comparecer por sí misma, si bien posteriormente decidió solicitar un letrado de oficio. Así las cosas, no cabe apreciar indefensión o merma alguna en el derecho de defensa de la recurrente.
Igualmente, en el recurso se alegó la concurrencia de la excepción de falta de legitimación activa del Ayuntamiento de Alboraya para ejercitar su acción de responsabilidad contable por alcance de fondos públicos ya que, según la recurrente, la Fundación tenía capacidad jurídica propia e independiente para interponer la reclamación correspondiente y no la corporación municipal. Sin embargo, la Sala, teniendo presente la necesidad de adoptar —conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo al respecto— una postura restrictiva respecto de las causas de inadmisibilidad, para resolverla tiene en cuenta los siguientes elementos probados: la Fundación fue creada por el Ayuntamiento de Alboraya; la entidad figura adscrita al mencionado consistorio; la dotación inicial de la Fundación fue aportada íntegramente por el Ayuntamiento de Alboraya; los estatutos de la entidad preveían expresamente que, en caso de liquidación, sus bienes y derechos revertirían en la corporación municipal; los miembros de su patronato eran designados por el pleno municipal; y, por último, las cuentas de la Fundación se incluían en la cuenta general del Ayuntamiento. Asimismo, hay que tener en cuenta que la Fundación se disolvió, revirtiendo los bienes tras la liquidación al fundador (el Ayuntamiento de Alboraya). En virtud de estas consideraciones, entiende la Sala que resulta evidente que el municipio ostenta la titularidad de los derechos subjetivos relacionados con el caso, al tiempo que reúne la condición de entidad pública perjudicada, por lo que no puede prosperar la excepción de falta de legitimación activa del Ayuntamiento.
En el recurso también se alega la prescripción de la responsabilidad contable por alcance. En primer lugar, la Sala recuerda que, contrariamente a lo que pretende la recurrente, las normas de aplicación no son las contenidas en el Código Civil sino que la DA 3.ª LFTCu constituye ley especial para el proceso contable, por lo que su aplicación es prevalente. Acto seguido, de conformidad con lo expresado por la juzgadora de instancia, se identifican las fechas concretas en las que se entendió producido del menoscabo, así como los distintos hechos que causaron la interrupción de los plazos de prescripción, a saber: la incoación de un procedimiento disciplinario previo al despido; la notificación del despido, ratificado en primera instancia y en apelación por los tribunales; la tramitación de las diligencias previas en un juzgado de instrucción y, por último, la incoación, sucesivamente, de diligencias preliminares y actuaciones previas seguidas ante el Tribunal de Cuentas, para la práctica de la liquidación provisional, de la que dimana el procedimiento de reintegro por alcance. Como consecuencia de lo expuesto, la Sala llega a la conclusión de que no se agotó el plazo general de cinco años ni el plazo especial de tres años, por lo que debe desestimarse la excepción de prescripción de la responsabilidad contable.
Junto con las alegaciones anteriores realizadas por la recurrente, la Sala resolvió también los motivos de fondo contenidos en el recurso de apelación. En particular, considera la apelante que las cantidades que constituían el exceso de gastos, cuyo reintegro se reclamó, solo fueron gestionados por el presidente y el vicepresidente de la Fundación, de forma que la gerente no disponía de la salida de numerario en exclusiva, sino que se hacía de forma mancomunada. Sin embargo, la Sala recuerda que consta acreditado que la demandada tenía un control absoluto de la caja de efectivo de la Fundación y que llevó a cabo una gestión negligente, como ella misma reconoció en su escrito de contestación a la demanda. En cuanto a la hipotética responsabilidad de otros miembros de la Fundación, la Sala estima que no ha quedado acreditado en autos. Además, incluso si así fuera eso no obstaría a la declaración de responsabilidad de la gerente, ya que en el art. 38.3 LOTCu se establece que la responsabilidad directa es siempre solidaria y comprenderá todos los perjuicios causados, por lo que bastaría con traer a juicio a una de las partes.
En consecuencia con lo anterior, se desestimó íntegramente el recurso interpuesto, con imposición de costas a la parte recurrente.
Asimismo, se ha de reseñar la Sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 24 de junio de 2021, rec. 24/2020, que resolvió los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio Fiscal, el Ayuntamiento de Navalcarnero (Madrid), por el alcalde del municipio y un técnico municipal, interpuestos contra la sentencia del Consejero de Cuentas en la que se estimaron parcialmente las demandas presentadas por el Ayuntamiento de Navalcarnero y el Ministerio Fiscal, condenando a las dos personas citadas como responsables contables de un alcance en los fondos públicos.
En cuanto al recurso del Ministerio Fiscal, discrepa de la desestimación de las pretensiones de responsabilidad contable formuladas frente a uno de los demandados, que fue considerado en la sentencia de instancia como un extraneus. En este sentido, se afirma que, aunque el director de la obra que dio lugar al alcance no tenía vínculo contractual con el consistorio, sí prestaba sus servicios en virtud de lo dispuesto en el pliego que regía la contratación. Sin embargo, la Sala confirma el criterio expresado por el juzgador de instancia, que había entendido que el hecho de que el demandado no fuera funcionario ni personal laboral del Ayuntamiento, ni tenía ningún vínculo contractual con él, así como el que sus honorarios fueran directamente asumidos por la contratista, llevan a negarle la condición de cuentadante y, en consecuencia, a desestimar las pretensiones frente a él formuladas por falta de legitimación pasiva ad causam. El Ministerio Fiscal también impugna la apreciación por la sentencia de primera instancia de que las responsabilidades contables que pudieran derivar de los pagos de las certificaciones de obra del Polideportivo del Barrio de la Estación estarían prescritas, parcialmente respecto de unos demandados y completamente respecto de otro. Así, discrepa de que el cómputo de la prescripción se realice separadamente respecto de cada una de las certificaciones, ya que entiende que se ha un producido un alcance continuado, por lo que debería computarse la prescripción desde la fecha de pago de la última certificación. La Sala no comparte el criterio de la Fiscalía, al entender que los pagos de las distintas certificaciones de obra son etapas diferentes o hechos diferenciados en la producción de los daños, por lo que no sería aplicable, a efectos del cómputo de la prescripción, el criterio que la jurisprudencia de la Sala 1.ª del Tribunal Supremo aplica a los casos de daños continuados. Subsidiariamente, el Ministerio Fiscal solicita que se revise la interrupción de la prescripción que se realizó en la instancia. En particular, se discute que la sentencia apelada sitúe la fecha de la interrupción de la prescripción en el momento en el que los demandados prestaron declaración en el procedimiento de diligencias previas, en vez de en el momento en el que tuvieron conocimiento del procedimiento penal. En efecto, la Sala reconoce el error en la fijación de la fecha interruptiva, si bien dicha equivocación no afectaría al alcance de la prescripción declarada en la sentencia. Igualmente, respecto de otro demandado, el Ministerio Fiscal entiende que debía considerarse como hecho interruptivo la citación inicial a la liquidación provisional, aunque fuera finalmente suspendida. Sin embargo, la Sala no admite este argumento porque la citación recibida no permitía al demandado tener conocimiento de los hechos que sirven de base para la exigencia de responsabilidad contable.
El recurso del Ayuntamiento de Navalcarnero impugna exclusivamente el pronunciamiento de la sentencia recurrida que impone a la citada corporación municipal el pago de las costas causadas a la mercantil demandada. Sin embargo, la Sala no acoge su pretensión, en tanto que no aprecia complejidad alguna, fáctica o jurídica, de la que puedan derivar las serias dudas de hecho o de derecho a las que se refiere el art. 394.1 LEC, que podrían justificar la no imposición de costas en ese caso.
El recurso del alcalde alega en primer lugar que la reclamación efectuada está sujeta a prejudicialidad penal, por lo que entiende que el proceso debió suspenderse hasta la finalización de la causa penal. Sin embargo, la Sala recuerda que no basta, para que resulte procedente la suspensión, que la causa penal se refiera a los mismos hechos en que se basen las pretensiones de responsabilidad contable, sino que es preciso que concurra el requisito exigido en el art. 17.2 LOTCu, esto es, que la cuestión prejudicial penal constituya un elemento previo necesario o decisivo para la declaración de responsabilidad contable. Igualmente, sostiene que no cabe considerarle responsable de determinados pagos, puesto que él los autorizó porque los consideraba legítimos y adecuados, a la vista de los informes técnicos favorables que se emitieron, ignorando la falta de correspondencia entre la obra certificada y la realmente realizada. Sin embargo, la Sala recuerda que en la sentencia de instancia quedó acreditado que la decisión de ejecutar un proyecto alternativo de polideportivo fue impulsada por el propio alcalde, por lo que no cabe que alegue el desconocimiento de la realidad de las obras. Asimismo, cuestiona que se le deba hacer responsable por el pago del alquiler de grupos electrógenos para suministrar energía eléctrica a la plaza de toros, puesto que era un pago necesario, ya que se le había cortado el suministro eléctrico al concesionario de dicha instalación. La Sala, no obstante, contesta a esta alegación poniendo de relieve que lo importante no es la necesidad o no del gasto, sino quién había de soportarlo (el ayuntamiento o el concesionario). En efecto, como quedó acreditado en la instancia, la Sala entiende que del pliego concesional se desprende que el pago había de ser satisfecho por el concesionario, a quien nunca se llegó a repercutir las cantidades abonadas.
En cuanto al recurso del técnico municipal, aduce en primer lugar que el dies a quo para el cómputo de la prescripción de la responsabilidad ha de ser el momento en que se firman las certificaciones y no el del pago de las mismas, toda vez que él no intervino en dicho pago. Sin embargo, la Sala recuerda su propio criterio que sitúa el inicio de la prescripción cuando el pago se hace efectivo. Igualmente alega su falta de legitimación pasiva ad causam, al no tener la condición de cuentadante. Sin embargo, la Sala recuerda que en la instancia quedó acreditado que el demandado tenía un vínculo laboral con el ayuntamiento, en su condición de técnico municipal, así como se demostró que participó de manera relevante en la cadena de actuaciones que dieron lugar al pago de las certificaciones. Por último, el demandado alegó que no intervino en ningún momento en la medición y control de las obras realizadas, por lo que no cabe atribuirle responsabilidad al respecto. No obstante, la Sala entiende que le correspondía, en su condición de técnico municipal, la necesaria supervisión por parte del ayuntamiento del ajuste de las certificaciones de obra a la realidad de las obras realizadas.
En virtud de lo anterior, se desestimaron los recursos de apelación interpuestos, con imposición de costas. Se ha de señalar que hubo un voto concurrente, en el que se discrepaba del razonamiento realizado en la sentencia en torno a la posibilidad de la existencia de un daño continuado.
Igualmente, merece también ser comentada la Sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 27 de octubre de 2021, rec. 22/2021, que resolvió el recurso de apelación formulado por el que fuera alcalde del Ayuntamiento de Navajas (Castellón), interpuesto contra la sentencia dictada por la Consejera de Cuentas en la que se declaró su responsabilidad contable directa en relación con distintos pagos recibidos, en concepto de «indemnización por dietas y desplazamientos con ocasión de distintas actuaciones de interés municipal», que no resultaron debidamente justificados.
En cuanto a los argumentos del recurrente, a los que se oponen tanto el Ayuntamiento de Navajas como el Ministerio Fiscal, la Sala comienza destacando que el recurrente ha reproducido, en gran medida, las alegaciones jurídicas que realizó a lo largo del procedimiento de instancia, lo cual no es un modo de actuación aceptable. No obstante, comienza evaluando el primer motivo de apelación, referido a la prescripción de la responsabilidad contable. A este respecto, la Sala concuerda con el criterio de instancia que, al respecto, señaló: que el dies a quo, a partir del cual debe iniciarse el cómputo de la prescripción del plazo de cinco años al que se refiere la DA 3.ª LFTCu, fue la fecha en la que consta en la documentación contable municipal el pago de las cantidades a favor del demandado; por otro lado, la prescripción se interrumpió con la citación a la liquidación provisional, en tanto que en esa fecha fue cuando el demandado conoció la existencia de actuaciones de investigación de los hechos que dieron lugar a la exigencia de responsabilidad.
Acto seguido, en cuanto a la indefensión alegada por el recurrente, la Sala recuerda que la indefensión es una noción material que, para que tenga relevancia, ha de obedecer a las siguientes tres pautas interpretativas: las situaciones de indefensión han de valorarse según las circunstancias del caso; la indefensión prohibida en el art. 24.1 CE no nace de la simple infracción de las normas procesales, sino que debe llevar consigo la privación del derecho a defensa y el perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado; y, por último, el citado precepto constitucional no protege situaciones de simple indefensión formal, sino de indefensión material en que razonablemente se haya podido causar un perjuicio al recurrente. En virtud de esta doctrina, la Sala entiende que no se ha producido indefensión, toda vez que el recurrente ha dispuesto de la posibilidad de alegar lo que estimara procedente y se ha practicado toda la prueba admitida.
Asimismo, el recurrente aduce la existencia de un error en la valoración de la prueba realizada en la instancia, en tanto que existen contradicciones entre los importes, fechas y conceptos de la demanda del ayuntamiento, al tiempo que indica el recurrente que la tabla de aplicación de pagos aportada por el consistorio no debe ser admitida puesto que no va acompañada de tiques o facturas. Sin embargo, la Sala no aprecia la existencia de los errores a los que hace referencia el recurrente y, en cuanto a la tabla de pagos, estima que es un documento adecuado conforme a la normativa contable que afecta al municipio, certificado por la secretaria-interventora del ayuntamiento, por lo que se trata de un documento público que no ha sido desvirtuado ni en el procedimiento de instancia ni en la apelación. En el mismo sentido, la ausencia de justificantes bancarios de los pagos y de la recepción de los mismo no afecta al carácter probatorio de la tabla de pagos a la que se acaba de hacer referencia.
En cuanto a la ausencia de responsabilidad contable que patrocina el recurrente, la Sala recuerda que ha quedado acreditado que: i) el recurrente recibió determinada cantidad en concepto de dietas y gastos de locomoción no justificados; ii) que la falta de documentación justificativa supone una vulneración de la normativa aplicable a las indemnizaciones concedidas por razón de servicio; iii) que la salida injustificada de fondos públicos de la corporación ha causado un daño real, efectivo, evaluable económicamente e individualizado en el erario público municipal; iv) la falta de justificación formal y material del destino dado a los fondos recibidos determina la concurrencia de negligencia grave en su actuación, y v) entre la actuación gravemente negligente del demandado y el daño provocado en el patrimonio municipal existe una relación de causalidad jurídicamente relevante, a efectos de declarar su responsabilidad contable.
Por último, el apelante postula que no habido temeridad por su parte y que existen dudas de hecho y de derecho que justificarían la no imposición de costas. Sin embargo, la Sala recuerda que no basta con que se invoque la mera existencia de dudas, sino que estas han de ser serias, objetivas y suponer un plus de incertidumbre al que normalmente se suscita en toda contienda judicial. En este sentido, la juzgadora de instancia no apreció que existieran circunstancias especiales en el caso que le permitieran apartarse del criterio del vencimiento en la imposición de las costas.
En consecuencia, se desestimó el recurso de apelación interpuesto, con imposición de costas al recurrente como consecuencia de la desestimación íntegra del recurso presentado.
En cuanto a cuestiones generales referidas al control externo, se pueden reseñar los siguientes trabajos: I. Grajal Caballero, V. del Río Casas y E. Ruiz de Navamuel Martín, «La implementación de los objetivos de desarrollo sostenible en las entidades locales. La clasificación del presupuesto por ODS y metas. Aplicación de la evaluación de programas y políticas públicas en materia de ODS por parte de las instituciones de control externo», Auditoría pública: revista de los Órganos Autónomos de Control Externo, núm. 77, 2021, pp. 73-86; P. Jiménez Rius, «El control externo y la auditoría pública», Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. extra 1, 2021 (ejemplar dedicado a: El control financiero y la auditoría pública); E. Morán Méndez y U. L. Villanueva Rodríguez, «El modelo del Consello de Contas de Galicia en la gestión y control de riesgos en el sector público», Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. extra 1, 2021 (ejemplar dedicado a: El control financiero y la auditoría pública); S. H. Ramos de Castro y R. Ramos de Castro, «Los Tribunales de Cuentas y la evaluación de las políticas públicas basadas en evidencias», Presupuesto y gasto público, núm. 103, 2021, pp. 163-171; J. A. Redondo López, M. J. Santana Suárez y M. Pérez Vázquez, «El control externo y la prevención de la corrupción», Presupuesto y gasto público, núm. 103, 2021, pp. 147-162; y M. B. Villaverde Gómez (coord.), El control externo y fomento de la integridad: experiencias en la prevención de la corrupción, Aranzadi-Thomson-Reuters, Pamplona, 2021.
En lo que se refiere a la específica función de fiscalización, se ha de dar cuenta de las siguientes publicaciones: A. Campos Lacoba, «Enfoque evaluador en las fiscalizaciones operativas efectuadas por el Tribunal de Cuentas: ejemplos prácticos», Revista española de control externo, vol. 23, núm. extra 68, 2021, pp. 66-83; J. F. Durán Alba, «Una caracterización problemática del proceso de fiscalización de los gastos electorales. Control interno y control externo, Estudios de casos líderes nacionales y extranjeros», en L. E. Ríos Vega e I. Spigno (dirs.) e Y. Esquivel Alonso (coord.), Vol. XV: las elecciones limpias. El control del gasto electoral, Tirant lo Blanch, México, Ciudad de México, 2021, pp. 73-98; R. Fernández Llera, «Historia parcial sobre fiscalización y descentralización en el 90 aniversario de la II República», Auditoría pública: revista de los Órganos Autónomos de Control Externo, núm. 77, 2021, pp. 7-16; M. García Rosa, «Fiscalización con perspectiva de género de las actuaciones financiables por el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia», Auditoría pública: revista de los Órganos Autónomos de Control Externo, núm. 78, 2021, pp. 112-121; J. A. Garde Roca y A. M. López Hernández, «Institucionalización de la evaluación y auditoría operativa: ¿Rivalidad o complementariedad?», Revista española de control externo, vol. 23, núm. extra 68, 2021 (ejemplar dedicado a: Evaluación de las políticas públicas), pp. 48-65; C. M. Gómez Márquez, «Auditoría a la Función de Compliance: tendencias clave a considerar por las instituciones de control externo», Presupuesto y gasto público, núm. 103, 2021, pp. 135-146; J. Izquierdo Peris, «Los planes de ayuda y de recuperación exigen una fiscalización más allá de la regularidad», Auditoría pública: revista de los Órganos Autónomos de Control Externo, núm. 78, 2021, pp. 80-93; A. M. López Hernández y L. Romero Ramos, «Fiscalización del cumplimiento de la perspectiva de género en los presupuestos públicos», Auditoría pública: revista de los Órganos Autónomos de Control Externo, núm. 77, 2021, pp. 17-32; y M. Sueiras Pascual y M. Lagarón Comba, «Sostenibilidad ambiental y delimitación de aspectos ambientales en el marco de la actuación fiscalizadora del Tribunal de Cuentas de España», Revista española de control externo, vol. 23, núm. extra 67, 2021 (ejemplar dedicado a: Sostenibilidad), pp. 42-57.
En el ámbito particular de la responsabilidad contable, se ha de dar noticia de la publicación de los siguientes trabajos: R. Entrena Fabré, «Las infracciones contables distintas del alcance. Procedimiento aplicable, prescripción y caducidad», Cuadernos de derecho local, núm. 55, 2021, pp. 195-215; R. Entrena Fabré, «El derecho de defensa en las actuaciones previas al procedimiento de reintegro por alcance del Tribunal de Cuentas», Cuadernos de derecho local, núm. 56, 2021 (ejemplar dedicado a: Los gobiernos locales ante el reto demográfico), pp. 206-224; E. Marco Peñas, «Análisis del enjuiciamiento contable ante el Tribunal de Cuentas y el Tribunal Supremo», en S. Díez Sastre (dir.) y J. Redondo Martín (coord.), Informe sobre la Justicia Administrativa 2020: tributos, contratos públicos, responsabilidad patrimonial, derechos fundamentales, personal de la Administración, protección de datos, transparencia y responsabilidad contable, CIJA-UAM, Madrid, 2021, pp. 367-436; A. Muñoz Juncosa, «La responsabilidad contable, en empresas públicas, del secretario del Consejo de Administración», Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 8, 2021, pp. 76-83; M. B. Villaverde Gómez, «Algunas cuestiones sobre la prueba en el procedimiento jurisdiccional contable», Civitas. Revista española de derecho financiero, núm. 190, 2021, pp. 299-324; y M. B. Villaverde Gómez, «Comentario de Jurisprudencia contable. De nuevo sobre la interpretación de la Disposición Adicional Tercera LFTU: ¿deben aplicarse reglas de prescripción específica para el alcance continuado?», Civitas. Revista española de derecho financiero, núm. 192, 2021, pp. 299-326.
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