Anuario de Derecho Municipal
Núm. 18, 2024
Sección Informes sectoriales, pp. 219-235
Madrid, 2025
DOI: 10.37417/ADM/18-2024_2.02
ISSN: 1888-7392
Normas, actos y procedimientos administrativos municipales*
Mónica Domínguez Martín
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad Autónoma de Madrid
ORCID ID: 0000-0003-4436-1855
Palabras clave: ordenanzas locales; normas jurídicas municipales; acto administrativo; procedimiento administrativo.
Keywords: local by-laws; administrative acts; administrative procedure.
SUMARIO: 1. NORMAS MUNICIPALES: 1.1. Sistema de fuentes del Derecho local: doctrina y legislación. 1.2. Jurisprudencia sobre normas municipales.—2. ACTO ADMINISTRATIVO: 2.1. Actos administrativos de la Administración local: doctrina y legislación. 2.2. Jurisprudencia sobre actos administrativos: 2.2.1. Tipos de actos administrativos: impugnabilidad y control. 2.2.2. Requisitos del acto administrativo. 2.2.3. Eficacia y ejecutividad del acto administrativo. 2.2.4. Eliminación del acto administrativo.—3. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: 3.1. Procedimientos administrativos locales: doctrina y legislación. 3.2. Jurisprudencia sobre procedimiento administrativo.
A lo largo de 2024 se han publicado trabajos en relación con el sistema de fuentes y la potestad normativa local, entre los que se puede citar: A. Antelo Martínez, La potestad normativa local. Perspectiva desde el Derecho de la Unión Europea, Atelier, Barcelona, 2024; F. Velasco Caballero, «Conflictos normativos en el sistema de Derecho local», Anuario de Derecho Municipal 2023 (2024), núm. 17.
En relación con el procedimiento de elaboración de las ordenanzas municipales, se pueden citar las siguientes publicaciones: I. Araguàs Galcerà, «El procedimiento de elaboración de las ordenanzas locales fiscales», Cuadernos de Derecho Local, núm. 64, dedicado a La financiación de los Gobiernos locales a examen; J. M. Farfán Pérez, «Informes económicos-financieros de las tasas locales», Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados, número extraordinario 2 (2024).
En general, sobre el trámite de consulta pública en el procedimiento normativo, A. Villaseca Ballescá, «El trámite de consulta pública en los procedimientos de elaboración de normas reglamentarias a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Supremo», Revista Administración Pública, núm. 224.
Aunque no específicamente referido a las normas locales, se puede citar, en relación con los cambios normativos y las posibles lesiones de derechos consolidados y situaciones jurídicas protegidas, el trabajo de J. C. Laguna de Paz, «Cambio normativo, retroactividad y responsabilidad patrimonial de la Administración», Revista de Administración Pública, núm. 225. El cambio normativo puede dar lugar a daños antijurídicos, lo que desencadenaría la correspondiente responsabilidad extracontractual de la Administración. En todo caso, sostiene el autor que no deben considerarse retroactivas las normas que solo se aplican hacia al futuro, aunque incidan en relaciones o situaciones jurídicas nacidas en el pasado.
Sobre un ámbito competencial material concreto, el trabajo de M. L. Roca Fernández-Castanys, «Las competencias de las entidades locales para la protección de los animales de compañía a la luz de la nueva Ley de Derechos y el Bienestar de los animales: especial referencia a Andalucía», Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 117.
Y, en relación con unas concretas ordenanzas municipales, F. Hugo Rodríguez, «La disparidad de las ordenanzas municipales con respecto a los patinetes eléctricos», Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados, núm. 4.
En cuanto hace referencia a las competencias locales, lo que tiene incidencia sobre la potestad normativa local, se puede citar el monográfico titulado Estudios sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local con motivo de su X aniversario, publicado por la Fundación Democracia y Gobierno Local, con varios trabajos y, destacadamente, el de R. Rivero Ortega, «Autonomía local y competencias locales diez años después de la LRSAL».
Durante 2024 se han producido pronunciamientos judiciales en relación con la competencia normativa local. Así, la STSJ de Islas Baleares de 12 de julio de 2024 (ECLI:ES:TSJBAL:2024:685) rechaza que la falta de incorporación de la modificación a la planificación normativa del Ayuntamiento presente alguna relevancia invalidante. No ha de aceptarse que, por no haber efectuado dicha previsión anual, o simplemente no haber incluido una determinada materia en ese plan anual, quede un Ayuntamiento impedido de regular durante esa anualidad cualquier materia sobre las que tuviere competencia, porque ello equivaldría a coartar o limitar su ámbito de autonomía local y su potestad reglamentaria en las materias sobre las que la ley le atribuye esa competencia.
La STSJ de Castilla-La Mancha de 27 de junio de 2024 (ECLI:ES:TSJCLM:2024:1895) anula la ordenanza reguladora de vertidos de origen animal y ganadero del Ayuntamiento de Cincovillas. Las restricciones impuestas por la regulación cuestionada limitan de manera considerablemente relevante la actividad situando el ejercicio de la misma en un punto muy cercano a su prohibición, sin que exista justificación para dichas limitaciones. Dado el carácter altamente restrictivo de la limitación que impone, habría de contar con una mayor justificación de su racionalidad, y esa justificación aquí no existe, lo que determina la nulidad de la ordenanza.
Aunque se refiere al procedimiento de elaboración de una norma autonómica, por su impacto sobre las competencias locales tiene relevancia la STS de 11 de julio de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:3830), que resuelve la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistente en determinar cuál ha de ser el grado de concreción de la memoria económica que se acompaña en el procedimiento de elaboración de una disposición reglamentaria cuyo objeto es la regulación de la estructura, organización y funcionamiento de servicios públicos, que puede incidir en las competencias de las entidades locales sobre dichos servicios y, singularmente, en la autonomía financiera y en el equilibrio presupuestario de las mismas. En este caso, dada la finalidad del Plan de coordinación de un servicio que no es de competencia autonómica, como es el de extinción y prevención de incendios, «la norma reglamentaria impugnada afecta a las Administraciones locales, debe extremarse la exigencia de la memoria económica, debiendo estimarse cumplimentada la exigencia cuando en el procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria autonómica se elabora una memoria económica con la previsión de los gastos que comporta y los medios para su financiación por la Administración que aprueba la norma, por más que se deje al criterio de la soberana decisión de las corporaciones municipales asumir el cumplimiento de la norma reglamentaria con la aceptación de dicha financiación».
En relación con el procedimiento de elaboración de las ordenanzas municipales, tiene especial relevancia la STSJ de Madrid de 17 de septiembre de 2024 (ECLI:ES:TSJM:2024:8893), que anula la Ordenanza 10/2021, de 13 de septiembre, por la que se modifica la Ordenanza de Movilidad Sostenible, de 5 de octubre de 2018, del Ayuntamiento de Madrid, por la que se establecen las zonas de bajas emisiones, conocidas como Madrid 360. El Tribunal señala que «para que los defectos formales puedan tener relevancia a los efectos de ocasionar la nulidad de una norma reglamentaria, deben ser de tal entidad que permitan concluir que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ha ejercitado con una clara vulneración de las exigencias que impone un precepto de rango superior», que es el presupuesto de nulidad del art. 47.2 LPAC. Esto es, se requiere que el defecto apreciado tenga relevancia para el contenido material de la norma: solo serán relevantes aquellos defectos de procedimiento realmente esenciales para la decisión de aprobar de la Ordenanza cuestionada. Desde esta óptica, el defecto alegado, la irregular constitución de un grupo mixto en el Ayuntamiento de Madrid, anulada en otro procedimiento, no alcanza a lograr la invalidez de la aprobación de la Ordenanza. Y ello porque «la anulación del acto de constitución del Grupo Mixto debe producir la correlativa nulidad de todos los actos en los que la intervención del Grupo Mixto haya resultado determinante del contenido de los actos subsiguientes; pero no debe alcanzar a aquellos actos que se hubieran producido con la intervención de dicho Grupo Mixto, pero cuyo contenido hubiera permanecido igual de no haberse producido la constitución e intervención de dicho Grupo en el procedimiento de elaboración y adopción del mismo». Y ello es lo que ocurre en este caso. Los votos de esos concejales no fueron decisivos.
Sobre defectos de los informes que sirven de motivación, la misma STSJ de Madrid de 17 de septiembre de 2024 (ECLI:ES:TSJM:2024:8893) también analiza dos defectos de la Memoria de Análisis e Impacto Normativo (MAIN), en lo referido al informe de impacto económico y al informe de impacto medioambiental. El Tribunal Superior de Justicia considera insuficiente el informe de impacto económico, con fundamento en las siguientes razones: no se describen sectores de actividad afectados, no se evalúan, ni siquiera aproximadamente, las consecuencias económicas de la aprobación de las medidas, ni se contemplan posibles alternativas a aprobar una normativa de la magnitud de provoca la restricción del acceso y la circulación de vehículos por la ciudad, ni se ponderan escenarios menos restrictivos. Ni tan siquiera se incorporan a este apartado datos como el número aproximado de vehículos que pudieran verse afectados por las restricciones. En definitiva, la MAIN no contiene ningún tipo de valoración o estimación sobre las consecuencias económicas de las prohibiciones de circulación a determinados vehículos en los ciudadanos y en sectores de la actividad económica que se van a ver directamente afectados.
Por el contrario, el Tribunal Superior de Justicia considera que el informe de impacto medioambiental «no puede considerarse escaso o insuficiente en cuanto a la amplitud de las motivaciones que expone en este punto. Cosa diferente es que no contemple posibles alternativas a las concretas medidas de prohibición y restricción que el proyecto de Ordenanza proponía, porque entiende a lo largo de todo su contenido que los datos de contaminación ambiental que incorpora y la perentoria exigencia de protección de la salud y el medio ambiente, no permitían otras posibilidades menos restrictivas; y porque entiende que las prohibiciones y restricciones que incorpora, no solo están justificadas desde el punto de vista de la racionalidad, sino que son proporcionales en sí mismas, en cuanto implican la mínima restricción necesaria para alcanzar los objetivos propuestos». La consecuencia jurídica para el Tribunal es que la patente deficiencia de la MAIN en cuanto al informe de impacto económico lleva a anular exclusivamente aquellas partes de la Ordenanza por las que se definen el ámbito de la Zona de Baja Emisión y se regulan las zonas de «Distrito Centro» y «Plaza Elíptica», dejando subsistentes todo el resto del articulado.
Sobre la suficiencia de la motivación en la modificación de una ordenanza municipal se pronuncia la STSJ de Islas Baleares de 12 de julio de 2024 (ECLI:ES:TSJBAL:2024:685), en relación con la modificación de una ordenanza que regula el servicio de auto-taxi. No incorpora una modificación sustancial que introduzca novedades, sino que constituye simplemente matizaciones o particularizaciones de lo que ya estaba regulado en la redacción anterior. Considera suficientemente acreditadas en el expediente la necesidad y justificación de la reforma, a pesar de que, como indica la recurrente, no existe una Memoria justificativa de la necesidad. Pero lo que importa y determina el cumplimiento de la justificación exigida en el art. 129 LPACAP es la identificación de los fines que llevan a realizar esa reforma, no siendo imprescindible que esto deba plasmarse en un documento o memoria como la parte indica. Esta justificación puede tener una motivación extensa a través de informes y estudios o, en otros casos, la exposición de la explicación y concreción de los motivos que conducen a la Administración a modificar la disposición general. Por tanto, la motivación o justificación ha de tener una relación directa con el contenido y alcance de la modificación que se lleva a efecto. Y, en este caso, tratándose de una modificación de particularidades o matizaciones de lo que ya se venía regulando, no se considera necesario hacer mayores estudios o investigaciones. En definitiva, la justificación existente en el preámbulo de la modificación resulta suficiente.
Mayor problema plantea, a juicio de la Sala, la ausencia de la consulta previa en la tramitación de la ordenanza impugnada. Si bien con carácter general ello determina la nulidad de la ordenanza al considerarlo un defecto sustancial, en el concreto caso analizado, al no tratarse de una regulación ex novo, puede prescindirse de ese trámite.
Como reflejo de los desafíos procedentes de la extensión de las llamadas nuevas tecnologías, la inteligencia artificial y la utilización de algoritmos por la Administración se puede citar el monográfico «Una propuesta de código ético integral para la Administración local», Fundación Democracia y Gobierno Local (2024), con varios trabajos que se hacen referencia a la digitalización y el uso de la inteligencia artificial en los Gobiernos locales. También merece ser citado el número extraordinario 3 (2024), Las entidades locales ante el reto de la inteligencia artificial del Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados. Dentro de los trabajos individuales publicados en 2024 se pueden citar los siguientes: J. Ponce Solé, «Límites jurídicos de la toma de decisiones discrecionales automatizadas mediante inteligencia artificial: Racionalidad, sabiduría y necesaria reserva jurídica de humanidad en el ámbito digital», Revista General de Derecho Administrativo, núm. 66; J. Alemany Garcías, «Inteligencia artificial y administración: Nuevos retos del sector público», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 233; R. González de Zárate Lorente, «Administración electrónica: Balance y perspectivas», Revista Administración Pública, núm. 224; R. González de Zárate Lorente, «Procedimiento administrativo e inteligencia artificial», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 130; B. Cogollos Ramos, «Blockchain y automatización de procedimientos en la Administración Local», CEMCI. Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional; J. Magallón Salegui, «La situación de la Administración electrónica en el ámbito local a la luz de varios informes. Atención particular al caso de Aragón», Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 21; M. A. Arias Martínez, «La brecha digital y la progresiva reducción del derecho de opción a relacionarse electrónicamente con la Administración previsto en el art. 14 de la LPAC», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 130; M. P. Rojas Martínez del Mármol, «A propósito del documento administrativo electrónico. El archivo y el régimen de copias», Revista General de Derecho Administrativo, núm. 66.
La Revista de Estudios Locales ha dedicado en 2024 su núm. 277 a un monográfico titulado IA+D en la Administración local. Inteligencia artificial, digitalización y desarrollo de la habilitación nacional.
En relación con los actos discrecionales, se puede citar el trabajo de J. Igartua Salaverría, «Una endeble cultura teórico-jurídica en la jurisprudencia sobre la «motivación» de los nombramientos discrecionales», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 128.
Sobre ejecución forzosa del acto, se han publicado los trabajos de E. Calvo Rojas, «Autotutela ejecutiva de la Administración» y J. Barcelona Llop, «Cuestiones sobre la ejecución forzosa de los actos administrativos», ambos en la Revista de Administración Pública, núm. 223; P. García Asencio, «La discutible percepción de las ordenes de restablecimiento de la legalidad urbanística y de su ejecución subsidiaria por la Administración», Revista de Estudios Locales, núm. 275.
M. Rebollo Puig, en «Impugnación indirecta de actos consentidos», Revista de Administración Pública, núm. 225, se plantea si el recurso contra un acto administrativo puede basarse en la ilegalidad de otro acto que le da fundamento pero que no fue impugnado en su momento. Para ello, analiza las sentencias del TS que han dado diversas respuestas a esta cuestión.
Sobre la potestad de revisión de oficio se han publicado varios trabajos, entre los que se puede citar: C. Goués Mendizabal, La revisión de oficio de los actos administrativos en el marco del principio de buena administración, Aranzadi, 2024; F. de Cominges Cáceres, «La depuración de las infracciones normativas por la propia administración que las causó. Revocación, rectificación de errores y declaración de lesividad», y L. Míguez Macho, «La revisión de oficio de disposiciones y actos nulos», ambos trabajos en Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados, número extraordinario 2 (2024), titulado Un año de implantación de los canales de denuncia ¿Y ahora qué?; M. Carmen Chinchilla Marín, «La revisión de oficio de los actos nulos y sus límites: una reflexión crítica», Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 117.
En cuanto a la jurisprudencia relativa a actos administrativos dictados por la Administración local, se exponen brevemente, a continuación, pronunciamientos referidos a actos adoptados por la Administración local, junto a sentencias que, aunque no específicamente sobre el ámbito local, se refieren a la interpretación y aplicación de preceptos que también han de ser aplicados a y por la Administración local.
La STSJ de Cataluña de 26 de enero de 2024 (JUR 2024/79429) analiza la naturaleza jurídica de una autorización para la instalación de terraza de bar. Considera que se trata de una «simple autorización para la colocación de terraza de restauración en el dominio público», sin contraprestación alguna conocida e identificable en cuanto tal, por lo que no es equiparable a las concesiones administrativas a los efectos de sujeción al impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.
La STS de 5 de abril de 2024 (JUR 2024/105883), en relación con la ejecución de sentencias de naturaleza tributaria, reitera una doctrina consolidada, en los siguientes términos: de no haber prescrito su derecho, cabe la posibilidad de reiterar un acto tributario, incluida la liquidación, después de que se haya anulado el inicialmente practicado, siempre que no se haya producido la prescripción del derecho de la Administración tributaria a liquidar o recaudar y se respete el principio de la reformatio in peius.
Sobre la práctica de la notificación y el cómputo de plazos, la STSJ de Murcia de 27 de marzo de 2024 (JUR 2024/132144) analiza, en una reclamación económico-administrativa, una doble notificación del acuerdo: una por notificación personal y una notificación posterior, por correo certificado. Desde el Real Decreto 1671/2009 y, sobre todo, a la vista de la redacción del art. 41.7 LPAC, debe estarse, en estos supuestos, a la primera notificación válidamente realizada.
Por su parte, la STSJ de la Comunidad Valenciana de 30 de enero de 2024 (JUR 2024/55098) y la STSJ de las Islas Canarias de 1 de febrero de 2024 (JUR 2024/128292), en dos casos distintos, declaran la inexistencia de extemporaneidad de la interposición del recurso por existir una notificación defectuosa. La razón es la falta la constancia de los intentos de la Administración para que las notificaciones llegaran a su destinatario.
En cuanto a la puesta a disposición de la notificación por medios electrónicos, la STSJ de Madrid de 14 de febrero de 2024 (JUR 2024/98382) declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por existencia de extemporaneidad en la reclamación en un caso en el que la notificación del acto administrativo se realizó a través de medios electrónicos y se produjo el transcurso del plazo de diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se accediera a su contenido.
Sobre los requisitos para proceder a la ejecución forzosa, la STS de 6 de marzo de 2024 (JUR 2024/78249) afirma que la ejecución forzosa de un acto administrativo de pago dirigida a un obligado por subrogación exige que este previamente sea requerido de cumplimiento voluntario y se le notifique el acto que inicia la ejecución forzosa. El ayuntamiento, en el caso de autos, lo que no podrá hacerse es confundir las actuaciones: iniciando la fase preliminar contra un obligado principal, no podrá continuar la ejecución forzosa en sentido estricto con otro obligado por subrogación. De exigir el cumplimiento de la obligación de pago al obligado por subrogación, con él debieron entenderse y cumplimentarse todos los trámites para proceder a la ejecución forzosa. También sobre los requisitos de la ejecución forzosa la STSJ de Madrid de 28 de febrero de 2024 (JUR 2024/98380), que declara la improcedencia de introducir cuestiones nuevas en la ejecución de una resolución.
Sobre el mantenimiento de la suspensión cuando el interesado comunique a la Administración tributaria que ha interpuesto recurso contencioso-administrativo y ha solicitado suspensión, vid. la Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de marzo de 2024 (JUR 2024/114504). Y, sobre la suspensión de la ejecución de reclamaciones económico-administrativas a instancia del interesado, la STSJ de la Comunidad Valenciana de 26 de marzo de 2024 (JUR 2024/139974), la STSJ de la Comunidad Valenciana de 5 de marzo de 2024 (JUR 2024/118506), la STSJ de Galicia de 7 de febrero de 2024 (JUR 2024/81506) y la STSJ de Madrid de 20 de febrero de 2024 (JUR 2024/97172).
En cuanto a la eliminación del acto administrativo a través de los mecanismos de revisión de oficio, la STS de 24 de enero de 2024 (JUR 2024/40889) considera que constituye una revocación de acto administrativo favorable del art. 109 LPAC la modificación, en la actualización definitiva, de la actualización provisional de méritos para el acceso a la contratación temporal de la Administración. Dicha modificación se produjo en aplicación de un cambio aprobado entretanto de la norma reglamentaria sobre atribución de puntos. El Tribunal afirma que la primera resolución administrativa no ha sido dejada sin efecto porque la Administración autonómica considerase que era ilegal, sino porque entendió que la nueva norma reglamentaria exigía la sustitución de esa primera resolución administrativa por otra. Así, dado que el acto administrativo revocado era un acto administrativo favorable a la demandante en la instancia y ahora recurrida, es claro que no podía ser libremente revocado por la Administración autonómica.
Las SSTSJ de las Islas Baleares de 21 de febrero de 2024 (JUR 2024/86024 y JUR 2024/86020) conocen de la impugnación de una resolución por la que se aprueba la regularización de la cuantía correspondiente al ejercicio 2021 y se corrige aquel calendario de pagos aprobado en resolución de 2020. En opinión del Tribunal, ese proceder constituye una modificación unilateral de la resolución inicial en virtud de la cual se reconoció los pagos que se realizarían con arreglo a la inversión ya realizada y previamente comprobada. Y ese acto favorable, de incidir en algún defecto, no se trata de un error de cálculo, sino un error de derecho. Por tanto, con arreglo al actual art. 48 LPAC, debía ser resuelto por el cauce del procedimiento de lesividad previsto en el art. 107 LPAC.
La STSJ de Cataluña de 25 de enero de 2024 (JUR 2024/78140), en relación con una reclamación económico-administrativa, afirma la procedencia de la retroacción de actuaciones en el supuesto de anulación por defectos o vicios formales, en orden a su subsanación. Pero no constituye un medio apto para corregir los defectos sustantivos en que ha incurrido el acto anulado. Por su parte, la STSJ de Galicia de 24 de enero de 2024 (JUR 2024/66592) sí que afirma la procedencia de la retroacción de actuaciones en un caso en el que produjo la anulación de una liquidación provisional de un tributo por falta de motivación.
Y, entre la jurisprudencia relativa a los recursos administrativos, destaca la STSJ de Madrid de 23 de febrero de 2024 (JUR 2024/111603) que considera que no existe un acto consentido y firme y, por tanto, es impugnable la impugnación de liquidación emitida por un ayuntamiento en concepto de liquidación definitiva, que determina el nuevo importe de la deuda tributaria.
Entre los trabajos publicados en 2024 en relación con el procedimiento administrativo se puede incluir aquellos que hacen una valoración del transcurso de diez años desde la aprobación de la Ley 39/205, del Procedimiento Administrativo Común, entre los que se puede citar el de M. J. Gallardo Castillo, «Diez años desde la aprobación de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común: motivos para su reforma», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 237.
Sobre buena administración y buen gobierno, transparencia, acceso a la información y participación ciudadana se pueden citar las siguientes publicaciones: J. Clemente Martínez, «El Derecho Constitucional al buen gobierno local», Tirant lo Blanch, Valencia (2024); A. B. Gómez Díaz, «¿Para qué sirve la buena administración?: análisis de la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo», Revista de Administración Pública, núm. 223; el monográfico de Cuadernos de Derecho Local, núm. 66, titulado Balance de la aplicación de los fondos Next Generation EU en la esfera local y, en concreto los trabajos de F. Caamaño Domínguez, «Buen gobierno y compliance en el ámbito local. A propósito de los fondos Next Generation EU»; L. Rams Ramos, «Transparencia y acceso a la información pública en la gestión local de los fondos Next Generation EU»; V. Aguado i Cudolà, «Nuevas formas de participación ciudadana. En especial, la gestión y administración compartida», Anuario del Gobierno Local 2023, Fundación Democracia y Gobierno Local; C. M.ª Rodríguez Sánchez, «Los entes locales ante la legislación de transparencia», Cuadernos de Derecho Local ,núm. 64, La financiación de los Gobiernos locales a examen; A. Miranda Castán, «La transparencia como servicio público e instrumento de lucha contra el fraude y la corrupción, su incidencia en la Administración local, y con especial referencia a Andalucía», Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 118; E. Guichot Reina, «La transparencia de los algoritmos desde la normativa sobre transparencia y acceso a la información pública», Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 117. La Revista Catalana de Derecho Público, dedica un monográfico, su núm. 69, a «10 anys de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern»; M. Parajó Calvo, «Consecuencias prácticas del funcionamiento de los sistemas internos de información. Técnicas de respuesta frente a las infracciones normativas», Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados, número extraordinario 2 (2024), Un año de implantación de los canales de denuncia ¿Y ahora qué?; J. Tahirí Moreno y L. Cofrades Aquilué, «Déficits y excesos normativos en materia de transparencia, buena administración y buen gobierno: un análisis de la cuestión a partir de la legislación estatal y extremeña», Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 22; S. Fernández Ramos, «La transparencia de los sujetos privados que ejercen potestades o prestan servicios públicos», Revista General de Derecho Administrativo, núm. 66.
En relación con el contenido del expediente administrativo, se puede citar el trabajo de F. J. Fuertes López, «Expediente administrativo y proceso contencioso-administrativo», Revista de Estudios Locales, núm. 274.
Sobre la potestad y el procedimiento sancionador, R. Rivero Ortega, «¿Presuntos inocentes o presuntos culpables? La prueba de la responsabilidad subjetiva en el Derecho administrativo sancionador», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 233; C. Martín Fernández, «El régimen sancionador de la seguridad ciudadana municipal», Anuario de Derecho Municipal 2023, núm. 17; Í. Sanz Rubiales, «Normas sancionadoras en blanco y “reglas complementarias”», Revista Administración Pública, núm. 224; T. Núñez de Cela Carbonell, «Los denunciados tienen derecho a acceder a la información reservada aunque no se incoe un expediente sancionador», Revista de Estudios Locales, núm. 270; M. J. Alonso Mas, «El reexamen de las sanciones administrativas en la jurisprudencia posterior a Flensburg y Barna Import», Revista General de Derecho Administrativo, núm. 67; M. T. Cantó López, «Potestad sancionadora y régimen de aplicación de las penalizaciones en el Sistema de Gestión de la Política Agrícola Común», Revista General de Derecho Administrativo, núm. 67.
Destaca también el trabajo de E. Guichot Reina, «El ámbito de protección del denunciante: contradicciones entre el Derecho europeo, comparado, estatal y autonómico», Revista de Administración Pública, núm. 225. La Directiva (UE) 2019/1937, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión deja a los Estados libertad para determinar el ámbito material y subjetivo de aplicación de sus normas de protección, en los ámbitos regidos por el Derecho nacional, y se limita a impulsar un marco integral y coherente. Pero lo cierto es que, desde el nivel «constitucional» —o «supraconstitucional»—, la jurisprudencia del Tribunal Europeo y la Recomendación CM/Rec(2014)7, del Comité de Ministros del Consejo de Europa de 30 de abril de 2014 sobre protección de los alertadores han establecido las condiciones en que una persona informante merece protección y, de esta forma, han establecido un estándar mínimo común de protección. Para el autor, la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción no satisface el mencionado estándar y se sitúa a la retaguardia respecto del Derecho comparado y de algunas leyes autonómicas.
También el trabajo de J. A. Tardío Pato, «El acoso laboral y la legislación sobre protección del informante», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 231; J. E. Quesada Lumbreras, «Las medidas de protección del informante: la base de la funcionalidad del sistema», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 128.
En relación con la regulación autonómica de la potestad sancionadora, A. M. García Ureta, «Novedades sustantivas y procedimentales en la Ley 1/2023, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas Vascas», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 128.
En el plano normativo, en Andalucía se ha aprobado el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía.
El País Vasco ha aprobado el Decreto 317/2024, de 29 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento de Gobernanza, Administración Digital y Autogobierno, incluyendo la coordinación de la política general del departamento y la planificación de la administración digital.
Sobre administración y procedimiento electrónico, se ha aprobado el Real Decreto 1118/2024, de 5 de noviembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Administración Digital, que es una entidad de Derecho público regulada en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, de conformidad con lo previsto en la DA 117 de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022. La Agencia tiene personalidad jurídica pública, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión y funcional y se adscribe al Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública a través de la Secretaría de Estado de Función Pública. El art. 2 de su Estatuto, establece que la actuación de la Agencia responde a los siguientes fines:
a) La digitalización del sector público, mediante el ejercicio de las funciones de dirección, coordinación y ejecución del proceso de transformación digital e innovación de la Administración a través de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.
b) La prestación eficiente de los servicios públicos a través de la adopción de soluciones digitales, en el marco de los Esquemas Nacionales de Seguridad e Interoperabilidad y de la normativa de protección de datos personales.
c) La transformación digital de las Administraciones públicas a través de la coordinación de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes y de la cooperación con las Administraciones públicas para la implantación de las estrategias nacionales e internacionales en materia de administración digital.
d) La coordinación funcional de la actuación de las unidades de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la Administración General del Estado y el apoyo informático a aquellos departamentos ministeriales que lo precisen.
Por su importancia, y aunque solo se refiere a la Administración General del Estado, también merece ser citado el Real Decreto 1125/2024, de 5 de noviembre, por el que se regulan la organización y los instrumentos operativos para la Administración Digital de la Administración del Estado, cuyo objeto es el desarrollo de un modelo común de gobernanza de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes.
En el ámbito autonómico, se ha aprobado la Ley 1/2024, de 15 de marzo, de Medidas Administrativas y de Creación de la Agencia de Transformación Digital de Castilla-La Mancha, que introduce modificaciones en la tramitación de procedimientos administrativos, permitiendo que las Entidades Colaboradoras en la Actividad Urbanística certifiquen la adecuación de proyectos y obras a las normativas aplicables, con efectos equiparables a los informes emitidos por los servicios técnicos municipales. No obstante, las Administraciones locales pueden realizar verificaciones adicionales.
A lo largo de 2024, en relación con los procedimientos administrativos, junto a los pronunciamientos jurisprudenciales específicos del ámbito local, también pueden reseñarse sentencias que se refieren a la interpretación y aplicación de preceptos que también han de ser aplicados a y por la Administración local y, por esta razón, son aquí enunciadas a continuación.
Sobre el inicio del procedimiento, la STS de 15 de enero de 2024 (JUR 2024/25341) analiza si el art. 68 LPAC resulta de aplicación en los supuestos de presentaciones telemáticas no finalizadas. Reitera la Sala la jurisprudencia en la que se afirma sin duda que el deber de dar un plazo de diez días para la subsanación de las solicitudes que hayan omitido la «firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio», en palabras del art. 66.1.e) LPAC, está previsto por el art. 68 LPAC. Por ello, la previsión legal del carácter subsanable de la omisión de firma de las solicitudes es aplicable a las solicitudes presentadas por vía telemática; y, asimismo, en relación a las omisiones que, sin referirse a la firma electrónica, afecten a la «acreditación de la autenticidad de la voluntad» del solicitante, como podría ser el paso final de validar lo formulado y enviado por vía electrónica. En aplicación al caso, dado que está acreditado que el recurrente pagó la tasa, completó el formulario y grabó la solicitud de participación en proceso selectivo, si bien omitió la firma electrónica de la solicitud y su registro en el registro electrónico, procede el deber de emplazamiento por diez días para la subsanación, según el actual art. 68 LPAC. Añade la Sala una llamada de atención sobre los deberes que incumben a la Administración para el arraigo y la buena marcha de su funcionamiento por medios telemáticos. Entre los derechos de las personas en el procedimiento administrativo, el art. 13.b) LPAC declara: «A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas». Señala el Tribunal: «Ello significa que la Administración no puede fundar sus actos desfavorables para los particulares en la mera falta de pericia de estos para el manejo de medios telemáticos. Debe, por el contrario, demostrar que ha hecho lo razonablemente posible para facilitarles el correcto uso de los mismos, así como la subsanación de errores y omisiones; algo que, en el presente caso, no consta que hiciera» (FJ 4.º).
Y, sobre la legitimación activa, la STS de 14 de febrero de 2024 (JUR 2024/58271) recuerda la jurisprudencia reiterada de la misma Sala que niega la legitimación de los partidos políticos para cuestionar judicialmente actos cuya anulación no les reportaría ninguna ventaja específica ni les evitaría ningún perjuicio concreto distinto del que pudiera obtener o eludir cualquier ciudadano.
La STSJ de Castilla y León, Burgos, de 12 de enero de 2014 (JUR 2024/31013) confirma la denegación a la asociación recurrente de la condición de interesado en un expediente de proyecto minero de explotación. Señala la Sala que la asociación tiene legitimación para exigir información relativa al medio ambiente y para intervenir en el procedimiento en aquellos aspectos que afecten al medio ambiente, pero ello no implica que esté legitimada para exigir el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley de Minas, ni resulta en el caso que la recurrente esté impugnando ninguna decisión medioambiental. Por tanto, salvo que hubiese tenido un interés directo, de los que recoge el art. 4.1 LPAC, en lo que es la investigación minera, no se puede reconocer el acceso a todo el expediente minero, sino solo y exclusivamente respecto de aquello que pueda afectar al medio ambiente, dado que, atendiendo a sus estatutos, a lo dispuesto en el art. 4.2 LPAC y a la acción popular que se reconoce en el art. 22 de la Ley 27/2006, viene reconocida su legitimación por ley. Dicho criterio jurisprudencial se recoge también por la doctrina del TS.
La STSJ de Galicia de 5 de febrero de 2024 (JUR 2024/65115) recuerda la jurisprudencia reiterada sobre la legitimación del denunciante en relación con la apertura del procedimiento sancionador. En palabras de la Sala: «Es cierto, además, que la jurisprudencia reiteradamente viene sosteniendo que el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titularidad de un derecho o interés legítimo, en el sentido a que se refiere el art. 19 LJCA. Pero también lo es que ello, de forma automática, no implica que el denunciante carezca de legitimación en todos los casos, puesto que cabe la posibilidad de que en el mismo concurra la doble condición de denunciante y titular de un interés legítimo porque de la anulación del acto recurrido, se le derive de forma inmediata un beneficio o se le elimina un perjuicio; de donde deriva el carácter casuístico, habiendo de verificarse en cada caso concreto de la concurrencia o no de esa legitimación» (FJ 3.º).
En relación con la tramitación del procedimiento, entre las sentencias de este periodo merece ser destacada la STS de 5 de junio de 2024 (JUR 2024/176577) que señala que, en determinadas circunstancias extraordinarias y cuando una Administración que no posea los medios materiales o técnicos idóneos para el desempeño de las competencias que le han sido encomendadas, puede acudir por razones de eficacia a la colaboración con otras entidades, en concreto a una sociedad mercantil estatal que tiene la consideración de medio propio de la Administración (en el caso analizado INECO). Puntualiza el Alto Tribunal que esta colaboración puede estar referida no solo a trabajos técnicos o materiales concretos y específicos sino también puede solicitar su auxilio en la gestión y en la tramitación de procedimientos que tiene encomendados reservándose el órgano administrativo el control y la decisión que ponga fin procedimiento. En el caso, se trata de dar una solución puntual a una situación extraordinaria, a una necesidad puramente coyuntural.
La STS de 8 de julio de 2024 (JUR 2024/211725) determina, a la luz del principio de buena administración y de los principios que informan la ordenación y aplicación del sistema tributario, que «se colige que la denegación de la ampliación del plazo alegatorio no es una actuación de la Administración puramente discrecional, sino que exige una motivación suficiente que valore la petición atendiendo a las circunstancias concurrentes y, en especial, si la negativa a la prórroga condiciona o dificulta las posibilidades de defensa del interesado».
La STS de 4 de abril de 2024 (JUR 2024/107243) analiza como cuestión casacional si el derecho de un dependiente, antes de aprobarse el Programa Individual de Atención, es trasmisible a los herederos a los efectos de percibir los servicios y prestaciones correspondientes a la dependencia como consecuencia de la dilación de la Administración al tramitar el expediente. Según la Sala, ello exige comprender tanto en lo sustantivo como en lo procedimental el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia que instaura la Ley 39/2006; y dicha comprensión debe conjugarse con la interpretación del art. 84.2 LPAC en cuanto a la terminación de los procedimientos «por causas sobrevenidas».
En interpretación del art. 84.2 LPAC, señala la Sala que «el fallecimiento del promotor de un procedimiento administrativo no tiene que suponer, per se y a los efectos del art. 84.2 de la Ley 39/2015 la finalización del procedimiento, en este caso, el regulado en la Ley 39/2006: basta recordar que el art. 4.3 de la Ley 39/2015 tiene por interesados en un procedimiento también a los amparados en una “relación jurídica transmisible”, en cuyo caso “el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento”, precepto que puede relacionarse con el art. 8» (FJ 6.º). Conjugando ambas normativas —la Ley 39/2006 y la LPAC—, afirma la Sala que, «a efectos procedimentales, esos causahabientes tienen derecho a que el procedimiento se concluya con la aprobación del Programa Individual de Atención para concretar la prestación a la que habría accedido el beneficiario de no haber fallecido. Esos causahabientes suceden en la condición de interesados en el procedimiento, cuyo interés consistirá, en su caso, en plantear el reintegro de aquellos gastos que haya venido financiando el beneficiario con sus recursos, o los herederos, y que de haberse aprobado el referido Programa no habrían soportado, ya sea en todo o en parte (cfr. art. 33)» (FJ 6.º). En aplicación al caso, la Sala desestima el recurso de casación planteado y confirma que hubo una indebida aplicación del art. 84.2 LPAC, pues de la conclusión del Programa Individual de Actuación dependía saber el alcance del daño causado a los causahabientes a efectos del art. 31.2 LJCA, ya que habían estado asumiendo el coste de una residencia privada.
La STSJ de Madrid de 21 de febrero de 2024 (JUR 2024/91466) confirma la falta de legitimación de la asociación recurrente, la Federación Ecologistas en Acción, en la impugnación de una autorización de emplazamiento de una fábrica de explosivos. La recurrente había presentado alegaciones en la evaluación de impacto ambiental referida a una solicitud anterior de autorización, pero no adquirió por ello la condición de interesada en un procedimiento posterior de solicitud de autorización. En dicho contexto, destaca la Sala la diferencia entre el trámite de audiencia a los interesados, del art. 82 LPAC y del trámite de información pública del art. 83 LPAC en relación con el concepto de interesado. El art. 82 LPAC establece que se practicará audiencia a los «interesados», que son los definidos en el art. 4 LPAC, circunstancia que no concurría en la recurrente, pues no se personó en el procedimiento, ni era propietaria o titular de instalaciones o inmuebles próximos o de otro derecho o interés legítimo individual. Frente al citado trámite de audiencia a los interesados, en el art. 83 LPAC se regula la «información pública», como trámite diferente, que permite a cualquier persona o entidad, aun cuando no reúna la condición formal de «interesada en el procedimiento», poder formular alegaciones; pero el hecho de hacerlas no le atribuye la condición de interesado, de forma que su único derecho es que sus alegaciones sean oportunamente contestadas. De esta forma, aunque la persona del interesado suele coincidir con la del sujeto que ha comparecido en el expediente, no todo compareciente —como puede ser el que comparece en el trámite de información pública— tiene la condición de interesado, ni deja de ser interesado todo el que no comparece en las actuaciones o en algunas de ellas.
En relación con la terminación del procedimiento, la STSJ de Castilla y León de 28 de mayo de 2024 (JUR 2024/187411) afirma que en el procedimiento de solicitud de prórroga en el servicio activo por un funcionario de la Administración local rige el silencio administrativo positivo. La sentencia considera que en este caso resulta aplicable la DF 7.ª de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Expone la sentencia que si bien dicha Ley 13/1996 se refería solo a los funcionarios de la Administración del Estado se debe aplicar también a los funcionarios al servicio de la Administración local «dado que no hay ninguna norma con rango de ley que enerve su aplicación».
La STS de 20 de mayo de 2024 (JUR 2024/154984) confirma la vigencia del Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto, que atribuye silencio negativo al reconocimiento de grado de personal y a los procedimientos de promoción profesional y positivo para cuestiones de alcance individual como permisos, licencias o situaciones administrativas. Por tanto, cuando se trata de solicitudes referidas a convocatorias dentro del sistema de carrera profesional, el efecto de la falta de resolución en plazo es el desestimatorio. De tal modo, esta sentencia fija la doctrina casacional.
La STS de 14 de marzo de 2024 (JUR 2024/94369) sienta una interesante doctrina acerca de caducidad de los procedimientos iniciados de oficio por la Administración, modificando su doctrina anterior. En concreto, el debate se centra en la interpretación del art. 95.4 LPAC, que dispone que «Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento». Dado que su apartado 1 se refiere expresa, literal y únicamente a la caducidad de «los procedimientos iniciados a solicitud del interesado», se plantea la relevante cuestión de si la cláusula del interés general puede frenar la caducidad únicamente en procedimientos iniciados a solicitud del interesado o también podrá oponerse en los procedimientos que se inicien de oficio.
El objeto del recurso contencioso-administrativo tiene origen en un procedimiento de revisión de oficio relativo a la licencia de obra concedida para la construcción de 29 viviendas. Sin embargo, en sus argumentos, el Tribunal no hace alusión únicamente a los procedimientos de revisión de oficio, si no que se refiere a todo tipo de procedimientos iniciados de oficio, a los que, por tanto, se aplicará la doctrina aquí sentada.
El art. 95 LPAC tiene cuatro apartados con cinco párrafos y afirma el Tribunal que cada uno de los apartados tiene un contenido autónomo, por más que todos ellos regulan la institución. Lo que se quiere decir es que, si bien el párrafo primero habla de «procedimientos iniciados a solicitud del interesado», no puede pensarse que está condicionando el resto el precepto, de tal forma que estén indisolublemente referidos a ese tipo de procedimiento. Así pues, considera el Tribunal que no parece que de los términos del precepto pueda admitirse que lo establecido en el párrafo tercero, es decir, los efectos de la caducidad, es aplicable solo a los procedimientos iniciados a instancia de parte, con exclusión de los iniciados de oficio, lo cual es contrario a la lógica y a los mismos términos del precepto. Lo que se hace en el primer párrafo y en el segundo del art. 95 LPAC es regular los requisitos para apreciar la caducidad y se circunscribe a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado y no a los iniciados de oficio. Esa limitación era necesaria porque, en relación a los procedimientos iniciados de oficio, al estar la caducidad vinculada íntimamente a los efectos del silencio, sus requisitos están regulados en el art. 25 LPAC y, para el supuesto de la revisión de oficio, en el art. 106 LPAC.
Para el Tribunal, hay un argumento de lógica jurídica que avala la conclusión a la que llega: de limitarse la exclusión de los efectos generales de la caducidad solo a los procedimientos iniciados a instancia de los particulares y, por tanto, en su propio beneficio, es difícil de imaginar qué «interés general» puede existir en la continuación cuando el debate está referido al derecho de un particular. Más propio es que ese interés general esté presente en los procedimientos iniciados por la misma Administración.
Todo ello conduce a la Sala a fijar como doctrina casacional que «la posibilidad de excluir la caducidad de los procedimientos administrativos por interés general o conveniencia rige tanto si se han iniciado por el interesado o por la Administración, siendo aplicable dicha exclusión a los procedimientos de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos de pleno derecho» (FJ 4.º).
La STSJ de Extremadura de 29 de enero de 2024 (JUR 2024/63340) estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación tácita de la solicitud del recurrente de certificado acreditativo del silencio producido por el transcurso del plazo de un mes desde su petición. La Sala rechaza la argumentación de la Administración, que consideraba que existía una satisfacción extraprocesal, al haberse dictado una resolución administrativa con posterioridad a la demanda. De los informes de la Administración se deduce que la solicitud presentada de modificación relativa a las cantidades anuales máximas gestionadas por la línea de tratamiento de gestión de residuos es una modificación no sustancial y por ello, según la normativa aplicable, opera el silencio positivo. Por consiguiente, el contenido del certificado acreditativo del silencio producido debe ser el que resulta estrictamente de la solicitud presentada en su día, sin perjuicio de la revisión de oficio que pueda instarse por la Administración.
* Fecha de finalización del trabajo: 12 de abril de 2025.
Abreviaturas utilizadas: LJCA: Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; LPAC/LPACAP: Ley 29/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; LRJSP: Ley 40/1015, de Régimen Jurídico del Sector Público; MAIN: Memoria de Análisis e Impacto Normativo; STS/SSTS: Sentencia del Tribunal Supremo/Sentencias del Tribunal Supremo; STSJ/SSTSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia/Sentencias del Tribunal Superior de Justicia.