Anuario de Derecho Municipal 2019
Madrid, 2020. ISSN: 1888-7392. Nº 13: 443-461
Jurisdicción contencioso-administrativa y responsabilidad patrimonial
Dolores Utrilla Fernández-Bermejo
Profesora Contratada Doctora (interina) de Derecho Administrativo
Universidad de Castilla-La Mancha
Palabras clave: jurisdicción contencioso-administrativa; actos impugnables; legitimación activa; ejecución de sentencias; recursos; responsabilidad patrimonial de la Administración; daños provocados por animales; plazo para la exigencia de responsabilidad patrimonial; compañías aseguradoras; corresponsabilidad.
Keywords: judicial review of administrative action; measures subject to judicial review; standing; enforcement of judgments; appeals; damage caused by animals; time-limit for claiming liability; insurance companies; co-liability.
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.—II. JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: 1. Desarrollos normativos: 1.1. Regulación de los supuestos de suspensión del proceso contencioso-administrativo tributario. 2. Jurisprudencia destacada: 2.1. Actos impugnables e informes de vida laboral. 2.2. Acceso a la jurisdicción y recurso de reposición. 2.3. Acceso a la jurisdicción e inactividad de la Administración. 2.4. Legitimación activa y obligados al pago de tributos locales en virtud de pacto o convenio. 2.5. Legitimación activa y entes locales: impugnación del nombramiento de directores de centros educativos. 2.6. Legitimación activa y entes locales: exigencia de cumplimiento de convenios administrativos. 2.7. Ejecución de sentencias de demolición: identificación y emplazamiento de terceros de buena fe. 2.8. Ejecución de sentencias de demolición: fijación de garantías para responder del pago de indemnizaciones a terceros de buena fe. 2.9. Ejecución de sentencias de demolición: planes urbanísticos dictados para eludir su cumplimiento. 2.10. Recursos frente a actos dictados en ejecución de sentencia. 3. Desarrollos doctrinales.—III. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL: 1. Jurisprudencia destacada: 1.1. Régimen de la responsabilidad por los daños agrícolas provocados por especies cinegéticas provenientes de zonas de seguridad de infraestructuras. 1.2. Régimen de la responsabilidad por los daños provocados por especies de fauna silvestre. 1.3. Plazo para reclamar responsabilidad patrimonial por secuelas derivadas de accidente o prestación sanitaria determinante de incapacidad laboral. 1.4. Plazo para reclamar responsabilidad patrimonial por la anulación de licencias urbanísticas. 1.5. Cesión a terceros de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración. 1.6. Límites de la acción directa en vía civil frente a las aseguradoras de la Administración sanitaria. 1.7. Reparto interno de la responsabilidad entre las Administraciones corresponsables. 2. Desarrollos doctrinales.
Durante el año 2019, y debido en buena medida a la situación de bloqueo parlamentario y a la celebración consecutiva de dos elecciones generales, no se han producido reformas normativas reseñables en el régimen de la jurisdicción contencioso-administrativa ni en el de la responsabilidad patrimonial. No obstante, a nivel jurisprudencial sí se han producido varios desarrollos relevantes. Los principales son objeto de sucinta reseña en las páginas que siguen. Asimismo, se da cuenta de las principales aportaciones doctrinales publicadas en las materias objeto de este Informe durante el año 2019 e inicios del año 2020.
La disposición adicional novena (apdo. 2) de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), ha sido modificada a través del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero. La nueva redacción del precepto sigue recogiendo dos supuestos de suspensión del curso de los autos ante la jurisdicción contencioso-administrativa en materia tributaria por efecto de las competencias de la Unión Europea, pero se reduce el ámbito de aplicación de uno de ellos.
El primer supuesto, cuya regulación no ha cambiado, se refiere a los recursos judiciales frente a actos relativos a la liquidación de una deuda aduanera, cuando tales actos hayan sido sometidos a una decisión de las instituciones de la Unión Europea que haya de pronunciarse sobre la no contracción a posteriori, la devolución o la condonación de la deuda. En estos supuestos, los autos ante el juez de lo contencioso-administrativo se suspenderán desde que el órgano jurisdiccional tome conocimiento de esta circunstancia y hasta que sea firma la resolución adoptada por las instituciones europeas.
El segundo supuesto de suspensión de los autos seguidos ante la jurisdicción contencioso-administrativa sí ha sufrido una modificación, que trae causa de la transposición de la Directiva 2017/1852 del Consejo de 10 de octubre de 2017, relativa a los mecanismos de resolución de litigios fiscales en la Unión Europea, que armoniza el marco de resolución de procedimientos amistosos. Este supuesto de suspensión se refiere a los casos en que un órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa esté tramitando un recurso en materia tributaria y se inicie el procedimiento amistoso en materia de imposición directa a que se refiere la disposición adicional primera del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes.
La novedad introducida por el Real Decreto-ley 3/2020 consiste en excluir dicha suspensión para el caso de los procedimientos tramitados al amparo del Convenio 90/436/CEE y para los casos en los que la existencia de sanciones excluya el acceso a la fase arbitral del procedimiento amistoso, cuando se haya interpuesto cualquier recurso en vía contencioso-administrativa contra las sanciones.
La STS (Sala 3.ª) de 23 de enero de 2019 (Rec. Cas. 359/2016) declara que los informes de vida laboral emitidos por la Seguridad Social constituyen actos administrativos recurribles y rechaza, con ello, la línea jurisprudencial que venía considerándolos como meros actos de trámite de carácter informativo que solo podían revisarse con ocasión de las resoluciones relativas al reconocimiento de prestaciones, a la fijación de responsabilidades empresariales, y a la comprobación de cotizaciones y periodos de alta.
El TS indica que los informes de vida laboral no tienen un carácter meramente informativo ni declaran un indiferente jurídico, sino que los sujetos a quienes se refieren tienen un interés legítimo real, actual e indiscutible y directo en su contenido. Señala el TS que la fecha de alta comporta el reconocimiento de un periodo de cotización a la Seguridad Social, lo que lleva aparejadas consecuencias evidentes a efectos del reconocimiento de servicios y de prestaciones, con independencia de que pueda tener, además, un efecto indirecto o de futuro. Según el TS, no hay razón para posponer la defensa del interesado al momento del reconocimiento de la prestación que corresponda, máxime cuando ello implica la posibilidad de que, cuando se produzca dicha contingencia, se aduzca que el acto es firme y consentido.
La STS (Sala 3.ª) de 12 de julio 2019 (Rec. Cas. 4607/2018) fija doctrina casacional acerca de la relación entre el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa y el recurso potestativo de reposición extemporáneo y abandonado por desistimiento. En concreto, esta STS aborda la cuestión de si es posible o no interponer recurso contencioso-administrativo contra un acto administrativo cuando está pendiente de resolución el desistimiento formulado respecto del recurso potestativo de reposición interpuesto extemporáneamente.
El TS interpreta, en primer lugar, que la aplicación del principio pro actione, corolario del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, obliga a tener por no puesto el recurso de reposición fuera de plazo. Por tanto, es posible recurrir en vía administrativa el acto recurrido en reposición de forma extemporánea, sin necesidad de esperar a que se resuelva tal recurso de reposición ni a que se dicte resolución sobre el desistimiento formulado respecto de él.
Ahora bien, y en segundo lugar, el TS aclara que, para que la reposición despliegue el efecto de suspender el plazo para acudir a la vía contencioso-administrativa y constituir una opción alternativa y excluyente del recurso contencioso-administrativo, el recurso administrativo debía haberse interpuesto en el plazo previsto al efecto. Por ello, el acceso a la vía contencioso-administrativa solo es posible si se realiza dentro del plazo de los dos meses establecido en el art. 46 LJCA desde la notificación del acto recurrido, sin interrupción ni suspensión a causa del recurso de reposición extemporáneo.
La STS (Sala 3.ª) de 18 de marzo de 2019 (Rec. Cas. 3509/2017) fija como doctrina casacional la inadecuación de la vía del art. 29.1 LJCA para recurrir en vía contenciosa la pasividad de la Administración a la hora de firmar la modificación de un convenio administrativo.
La disputa de fondo en el caso planteado ante el TS se refería al recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Fuente Ovejuna frente a la inactividad del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, en relación con varios convenios de colaboración suscritos en 2010 por dicho Instituto y la Consejería de Economía, Innovación y Ciencia de la Junta de Andalucía para la ejecución de varios proyectos de infraestructuras y de mejora de instalaciones de telecomunicaciones en Fuente Ovejuna. El ente local pretendía que se condenase al Instituto a culminar la tramitación y firma de dos adendas que modificaban los plazos de ejecución y justificación de las actuaciones previstas en los convenios, dado que se había culminado ya el procedimiento administrativo previo con el parecer favorable de los órganos técnicos informantes.
El TS interpreta que la falta de firma de las modificaciones de los convenios no constituye un supuesto de inactividad material de la Administración recurrible por la vía del art. 29.1 LJCA, sino una mera desestimación presunta de la modificación que ha de recurrirse por la vía del silencio administrativo, con su correspondiente régimen de recursos y plazos de interposición.
En este sentido, la STS aquí reseñada razona que la modificación de las condiciones de cumplimiento y ejecución de un convenio es uno de los elementos sustantivos del mismo, cuya posibilidad, cuando esté prevista en el propio convenio, pero sometida al acuerdo de las entidades firmantes, no es un acto debido y exige, además de la correspondiente tramitación, la decisión de los órganos competentes para ello. En tal medida, no puede considerarse como una prestación u obligación concreta previamente establecida y sobre cuya existencia no se debate, tal y como exige el art. 29.1 LJCA para acceder a la vía jurisdiccional en caso de inactividad material de la Administración.
La STS (Sala 3.ª) de 30 de octubre de 2019 (Rec. Cas. 3738/2018) ha fijado como doctrina casacional la titularidad de legitimación activa en vía contencioso-administrativa, debido a la existencia de un interés legítimo, por parte de quienes, sin ser los sujetos pasivos de un tributo, asuman la obligación tributaria principal de pago de un tributo local —como el impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana— en virtud de pacto o contrato, al estar legitimados para interponer el recurso de reposición tributario local en aquellos casos en que dicho recurso agota la vía administrativa local.
El art. 17.5 de la Ley General Tributaria establece que los elementos de la obligación tributaria no podrán ser alterados por actos o convenios de los particulares e indica que, sin perjuicio de sus consecuencias jurídico-privadas, tales actos o convenios no producirán efectos ante la Administración. De ahí que la jurisprudencia venga negando la legitimación activa derivada de pactos o convenios entre particulares por lo que respecta a los tributos estatales [así, por todas, la STS (Sala 3.ª) de 13 de mayo de 2010 (Rec. 296/2005)].
Sin embargo, la STS de 30 de octubre de 2019 acoge un criterio distinto por lo que respecta a los tributos de ámbito local. Para ello se basa en el art. 14.2, apartado d), del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Dicho precepto regula el recurso de reposición preceptivo frente a los actos tributarios e ingresos de Derecho público de los entes locales, sin prohibir que el recurso de reposición sea interpuesto por quienes asumen obligaciones tributarias por pacto o convenio [prohibición que sí recoge el art. 232.2.d) de la Ley General Tributaria respecto de las reclamaciones económico-administrativas]. Entiende el TS que los términos del art. 14.2 TRLHL son inequívocos cuando permite que interponga el recurso de reposición «cualquiera otra persona cuyos intereses legítimos y directos resulten afectados por el acto administrativo de gestión». Desde esta perspectiva, el tercero que se compromete y paga una carga tributaria que no le corresponde legalmente posee un interés directo, propio, cualificado y específico, en definitiva, un interés legítimo y, por ende, debe tener acceso a la impugnación jurisdiccional una vez agotada la vía administrativa.
La STS (Sala 3.ª) de 19 de marzo de 2019 (Rec. Cas. 2784/2016) confirma la falta de legitimación activa de un ayuntamiento para impugnar una resolución de la Administración de la Comunidad Autónoma por la que se procede al nombramiento del director de un instituto de enseñanza secundaria ubicado en el municipio.
El asunto abordado por esta STS trae causa del recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto por el Ayuntamiento de Benamocarra frente a una resolución de la Delegación Provincial de Málaga de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía. El Ayuntamiento aducía la especial relación que le unía con el objeto del proceso, por ser titular del centro educativo afectado y por ser de su competencia, según el art. 25.2 LBRL, la obligación de garantizar que no se produjeran actuaciones irregulares en la gestión del centro educativo, en un supuesto en que estaba en tramitación un proceso penal relativo al nombramiento del director del centro. El recurso fue inadmitido por el TSJ de Andalucía por falta de legitimación activa, interpretación que después confirma, en casación, el TS.
El TS rechaza, en primer lugar, que el objeto del proceso aluda a una materia competencia del Ayuntamiento. A tal efecto, reconoce que el art. 25.2.n) LBRL atribuye a los ayuntamientos la participación en la programación de la enseñanza y la cooperación con la Administración educativa en la creación y sostenimiento de centros docentes públicos, así como la intervención en sus órganos de gestión. No obstante, recuerda que la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE) asigna la competencia de nombramiento y cese de los cargos directivos de los centros educativos a la Comunidad Autónoma correspondiente. En este sentido, indica el TS que de la sola participación del Ayuntamiento a través de un convenio en el centro de enseñanza no se desprende una competencia propia o una competencia de supervisión en nombramientos como el controvertido.
En segundo término, el TS niega la legitimación activa del Ayuntamiento argumentando que este tampoco había acreditado que la estimación del recurso pudiese implicar un beneficio para el ente local susceptible de repercutir o incidir de forma directa o indirecta en su esfera jurídica de intereses. El Ayuntamiento había aducido, en este sentido, la tramitación de unas diligencias penales sobre el nombramiento controvertido, indicando que en tales diligencias se constataban una serie de graves irregularidades y afirmando el interés legítimo del ente local en que se respete el principio de legalidad en el centro educativo. El TS considera insuficientes estas razones para entender que existe un interés legítimo en el sentido del art. 19.1 LJCA y confirma el criterio del TSJ, según el cual la estimación del recurso no reportaría ningún beneficio o ventaja para los intereses o competencias propias del Ayuntamiento.
La STS (Sala 3.ª) de 25 de febrero de 2019 (Rec. Cas. 1071/2016) sienta doctrina casacional favorable a la legitimación activa de los ayuntamientos para exigir el cumplimiento de un convenio interadministrativo entre otras Administraciones públicas cuando el ente local, pese a no haber firmado el convenio, sea beneficiario de su ejecución.
El caso abordado se refería al convenio suscrito por el Cabildo Insular de Gran Canaria y el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, conforme al cual la Comunidad Autónoma se comprometía a aportar al Cabildo Insular la financiación que este debía transferir al Ayuntamiento de Agüimes para la ejecución de las obras del proyecto de teatro municipal.
El Gobierno de Canarias mantenía, invocando los arts. 6 y 8.2 de la Ley 30/1992, que el convenio vinculaba únicamente a las Administraciones que lo habían firmado (Comunidad Autónoma y Cabildo Insular) y que, por tanto, el Ayuntamiento ocupaba la posición de un mero tercero ajeno al convenio, sin legitimación para exigir su cumplimiento.
El TS rechaza esta tesis e indica que el Ayuntamiento goza de legitimación en la medida en que es indudable interesado y beneficiario del convenio. A mayor abundamiento, señala que el concurso del Ayuntamiento de Agüimes era necesario para que el convenio pudiese tener cumplimiento, pues a tenor de un segundo convenio firmado entre el ente local y el Cabildo Insular, el Ayuntamiento debía emitir y enviar al Cabildo las certificaciones que luego el Cabildo debía remitir a la Comunidad Autónoma para que esta procediese al abono de las correspondientes cantidades.
La STS (Sala 3.ª) de 23 de octubre de 2019 (Rec. Cas. 1042/2017) aborda la cuestión de si el art. 108.3 LJCA, relativo a la protección de los terceros de buena fe en caso de demoliciones derivadas de una sentencia judicial que declare contraria a Derecho la construcción de un inmueble, debe ser interpretado en el sentido de corresponder al juez o tribunal promover la identificación y emplazamiento de los posibles terceros de buena fe titulares de un eventual derecho de indemnización.
La parte recurrente en casación aducía que la identificación y emplazamiento de los terceros de buena fe constituye un deber exclusivo del órgano judicial, sin que quepa dejar dicha identificación y emplazamiento en manos de una de las partes afectadas por la ejecución (en el caso de autos, la Administración).
Al abordar esta cuestión, el TS parte del art. 103 LJCA, que, de conformidad con lo establecido en el art. 117.3 CE, prevé que la potestad de ejecutar las sentencias corresponde única y exclusivamente a los juzgados y tribunales y, en concreto, al que hubiese conocido del asunto en primera o única instancia. Ahora bien, dicha competencia exclusiva viene acompañada de la obligación de todas las personas y entidades públicas y privadas de prestar la colaboración requerida por los jueces y tribunales contencioso-administrativos para la debida y completa ejecución de lo resuelto (art. 103.3 LJCA). De ahí que el art. 108.1 LJCA permita a los órganos judiciales, para ejecutar sus sentencias, proceder al requerimiento de la colaboración de las autoridades y agentes de la propia Administración condenada o, incluso, en su defecto, de proceder al requerimiento de colaboración de otras Administraciones públicas, si bien con la observancia de los procedimientos establecidos al efecto.
A partir de aquí, la STS reseñada interpreta que, puesto que el art. 108.1 permite el requerimiento no solo a las autoridades, sino, incluso, a los «agentes de la Administración condenada», no habría obstáculo legal para que el órgano jurisdiccional competente para la ejecución de la sentencia encomendase la materialización de la misma a algún agente o funcionario de la Administración condenada, como pudiera ser cualquiera de los altos funcionarios de la misma que actuaría con la concreta habilitación jurisdiccional y sin necesidad de decisión o acuerdo alguno de los órganos de gobierno municipales o autonómicos. De ahí que sea conforme con el art. 108.3 LJCA que el órgano judicial competente para la ejecución encomiende a un ayuntamiento la tarea de proceder a la identificación de los posibles terceros de buena fe que pudieran verse afectados por la demolición que el propio ayuntamiento está obligado a realizar.
La STS (Sala 3.ª) de 22 de enero de 2019 (Rec. Cas. 2048/2017) sienta doctrina casacional acerca de si la exigencia de la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe, de conformidad con el art. 108.3 LJCA, precisa o no la tramitación de un procedimiento contradictorio y sobre si requiere o no que tales indemnizaciones hayan sido fijadas como debidas en un procedimiento de responsabilidad patrimonial o en un incidente de ejecución de sentencia con intervención de las partes implicadas, procedimientos en los que se determine la existencia de terceros de buena fe y su identidad, y durante cuya sustanciación no podría llevarse a efecto la demolición acordada por el juez o tribunal.
El TS indica que la tramitación de dicho procedimiento contradictorio previo no es necesaria, como tampoco lo es que las indemnizaciones a terceros hayan sido fijadas como debidas en un previo procedimiento de responsabilidad patrimonial o en un incidente de ejecución de sentencia. En este sentido, aclara que la exigencia de prestación de garantía suficiente supone un trámite integrado en la ejecución de sentencia y que las medidas de aseguramiento que resulten suficientes para responder del pago de las indemnizaciones que puedan reconocerse a terceros han de ser valoradas, en su existencia y alcance, por el órgano judicial atendiendo a los datos y elementos de juicio de que disponga y pueda recabar en el procedimiento, resolviéndose las controversias que puedan surgir al respecto en el correspondiente incidente de ejecución de sentencia, de conformidad con el art. 109.1 LJCA.
La STS de 4 de febrero de 2019 (Rec. Cas. 3965/2017) sienta doctrina casacional acerca las facultades que corresponden al órgano judicial competente para ejecutar una sentencia de demolición respecto de los planes urbanísticos dictados ex post que validan la actuación ilegal con la finalidad de impedir que la sentencia se ejecute.
El art. 103.4 LJCA establece la nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. Por su parte, el art. 103.5 LJCA apodera al órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia para declarar la nulidad de tales actos y disposiciones, salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en la propia LJCA. El problema se plantea cuando el juez de lo contencioso-administrativo que pretende ejecutar la sentencia de demolición constata la existencia de un plan urbanístico o de su modificación para cuya declaración de nulidad no es él el órgano judicial competente (art. 8.1 LJCA).
A través de esta STS se establece que ha de entenderse que corresponde al órgano jurisdiccional competente para la ejecución de la sentencia valorar si los actos o disposiciones que se invocan como justificación para alegar la imposibilidad de cumplimiento de la sentencia en sus propios términos incurren en la causa de nulidad establecida en el art. 103.4 de la LJCA, que en caso afirmativo determina la total ineficacia de los mismos a los efectos pretendidos de inejecución y el correspondiente pronunciamiento judicial desestimando la alegación de imposibilidad de ejecución formulada al amparo del art. 105.2 de la LJCA, sin perjuicio de que la declaración de nulidad de tales actos o disposiciones se lleve a cabo por el órgano jurisdiccional competente según la propia Ley procesal.
El TS puntualiza que estas facultades del órgano judicial encargado de ejecutar la sentencia se limitan a «los efectos pretendidos de inejecución», y que ello es diferente de la declaración de nulidad de los actos o disposiciones de que se trate al margen del concreto procedimiento de ejecución. Para esta declaración de nulidad se mantiene el régimen de competencia establecido al efecto por la LJCA, de manera que, si el órgano jurisdiccional competente para la ejecución no lo es para conocer de la legalidad del acto o disposición de que se trate, habrá acudirse a los procedimientos establecidos para su declaración por el órgano jurisdiccional competente al efecto, que tratándose de una disposición general puede plantearse por vía de resolución de un recurso devolutivo, como cuestión de ilegalidad (art. 27.1LJCA) o mediante su impugnación directa ante el tribunal competente.
El ATS (Sala 3.ª) de 8 de febrero de 2019 (Rec. Queja 2/2019) aclara varios asuntos de interés relativos a la forma de resolución de los recursos de apelación interpuestos frente a autos dictados por los juzgados de lo contencioso-administrativo, así como a la posibilidad de recurrir en casación la resolución de tales recursos de apelación. El ATS que aquí se reseña estimó el recurso de queja interpuesto frente a un auto que denegó la preparación del recurso frente a la sentencia que había desestimado el recurso de apelación interpuesto frente a un auto dictado en incidente de ejecución.
En primer lugar, el TS aclara que los recursos de apelación contra autos han de ser resueltos mediante sentencia, y no mediante auto. Se trata de una aclaración importante porque, hasta la fecha, existían resoluciones judiciales contradictorias: algunas de ellas indicaban que este tipo de recursos de apelación debían resolverse mediante sentencia (como se deduce de la LJCA), y otras interpretaban que debían resolverse mediante auto (por aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Civil).
A través del ATS de 8 de febrero de 2019 se sienta el criterio de que la aplicación supletoria del art. 465.1 LEC no tiene aquí cabida, por entender que existe una regulación completa de la materia en la LJCA. A estos efectos, el TS recuerda que el art. 89.5 LJCA es claro en el sentido de que solo contempla la resolución del recurso de apelación (ya sea contra sentencias o contra autos) mediante sentencia.
En segundo término, el TS confirma a través de este auto que las sentencias dictadas en recursos de apelación contra autos admiten recurso de casación, pero puntualiza que lo son a través de la vía del art. 87.1.c) de la LJCA, relativo al recurso de casación contra autos. Se rechaza así el argumento de la parte recurrente en casación, que insistía en que, dado que lo que se dictó fue una sentencia, su recurribilidad casacional ha de ser valorada con arreglo al prisma de valoración propio de esta tipología de resoluciones.
Según el TS, aunque la resolución recurrida en casación revista forma de sentencia, el dato que realmente interesa para ubicar en el sistema de la LJCA el recurso de casación promovido contra ella es que se trata de una sentencia que resolvió el recurso de apelación promovido contra un auto dictado por un juzgado en un incidente de ejecución de sentencia. Son esta resolución judicial de base —auto— y el procedimiento en que se inserta (incidente de ejecución) los que marcan el camino de la ulterior discusión hasta el grado de casación, reconduciéndolo hacia el tan citado art. 87.1.c). Esta precisión es importante por el limitado ámbito de cognición del recurso de casación frente a autos dictados en ejecución de sentencia, que se limita a verificar la correlación entre lo decidido en sentencia y lo ejecutoriado.
Durante el año 2019 se han publicado varias obras generales de gran interés sobre el funcionamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, coincidiendo con el vigésimo aniversario de la entrada en vigor de la LJCA. De entre ellas cabe destacar el volumen colectivo dirigido por R. Castillejo Manzanares, Tratado sobre el proceso administrativo (LJCA), Tirant lo Blanch, Valencia, 2019, 895 pp., y la nueva edición de D. Berberoff Ayuda, Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa comentada, con jurisprudencia sistematizada y concordancias, 3.ª ed., Francis Lefebvre, Barcelona, 2019, 815 pp. Son asimismo reseñables los estudios de J. M.ª Baño León, «La Jurisdicción contencioso-administrativa tras veinte años de vigencia de la Ley 29/1998», Revista Gallega de Administración Pública, núm. 57, 2019, pp. 261-279, así como las aportaciones recogidas en J. Cudero Blas y J. Ponce Solé (coords.), Balance y perspectivas de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su XX Aniversario, Tirant lo Blanch, Valencia, 2019, 318 pp., obra que compila los principales resultados de las jornadas homónimas coorganizadas en el año 2018 por el Consejo General del Poder Judicial y la Universidad de Barcelona. También desde un punto de vista transversal merece particular mención el trabajo de R. Alonso García y J. I. Ugartemendía Eceizabarrena, La incidencia del Derecho de la Unión Europea en la jurisdicción contencioso-administrativa, IVAP, Bilbao, 2020, 222 pp.
En el plano de la actividad impugnable y de los efectos del control destacan dos estudios: el de P. Teso Gamella, «La impugnación de los reglamentos: los efectos de la declaración de nulidad», Revista de Administración Pública, núm. 210, pp. 69-90, que examina la retroactividad de la declaración de nulidad de reglamentos respecto de las situaciones creadas durante su vigencia; y el de G. Doménech Pascual, «Tutela judicial efectiva frente a medidas gubernamentales blindadas por decreto-ley», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 198, 2019, pp. 139-164. El autor realiza un análisis crítico de la constitucionalidad de la adopción de medidas materialmente administrativas a través de normas legales de urgencia y explora los cauces disponibles para los ciudadanos para recabar tutela judicial efectiva frente a ellas.
Acerca de la tramitación del proceso contencioso-administrativo resulta de interés el análisis de M. Pons Portella, «La intervención del Ministerio Fiscal en los procesos contencioso-administrativos medioambientales», Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 93, 2019, pp. 4-37, que revisa las concretas facultades del Ministerio Público ante la jurisdicción contencioso-administrativa tras la entrada en vigor de la Ley de Responsabilidad Medioambiental de 2006, a la luz de los principales procesos contencioso-administrativos ambientales en que ha participado la Fiscalía durante los últimos años. Asimismo reseñable es la nueva edición de J. C. Balagué Doménech, La prueba pericial contable en las jurisdicciones civil, penal, contencioso-administrativa y laboral, 7.ª ed., Bosch, Barcelona, 414 pp.
En el ámbito de los recursos en la jurisdicción contenciosa, es de destacadísima relevancia la obra de L. Casado Casado, Los recursos en el proceso contencioso-administrativo: restricciones y limitaciones, Tirant lo Blanch, Valencia, 2019, 370 pp., que supone un valioso balance del actual sistema de recursos en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo y que examina, a partir de su encuadre constitucional, las principales restricciones normativas impuestas al recurso de apelación y al recurso de casación, tanto estatal como autonómico. También en este ámbito son destacables los estudios de J. A. Santamaría Pastor, «Dos años del nuevo recurso de casación», Revista Gallega de Administración Pública, núm. 57, 2019, pp. 241-260, y de J. Tornos Mas e I. Rodríguez Florido, «El recurso de casación por infracción de normativa autonómica: entre un reconocimiento dispar y una controvertida constitucionalidad», Revista de Administración Pública, núm. 209, 2019, pp. 211-245, que revisa la jurisprudencia constitucional y ordinaria recaída hasta la fecha acerca de una vía de recurso apenas regulada en la LJCA.
En el ámbito de la ejecución de sentencias, resulta de interés el trabajo de J. A. Chinchilla Peinado, «La ejecución (e inejecución) de las sentencias en materia de urbanismo. Los límites del control del urbanismo por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa», en M. Corchero Pérez y E. A. Jiménez Franco (dirs.), Guía práctica de disciplina urbanística de Castilla y León, Ed. Diputación de Salamanca, Salamanca, 2019, pp. 589-635. Es destacable también el análisis, sobre el mismo tema, de A. Galán Galán e I. Rodríguez Florido, «La regulación del art. 108.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: demolición de edificaciones ilegales y garantía de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe», Cuadernos de Derecho Local, núm. 51, 2019, pp. 12-59.
La Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) 79/2019, de 5 de junio, declara la inconstitucionalidad parcial y la interpretación conforme del art. 1.5 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 3/2015, regulador de la responsabilidad por daños causados por especies cinegéticas. A través de esta sentencia se aclara la articulación de la norma autonómica, aprobada conforme a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de caza, con el sistema básico estatal de responsabilidad de las Administraciones públicas.
El precepto impugnado disponía, entre otros extremos que no fueron objeto de impugnación, la responsabilidad de los titulares de autopistas, autovías, líneas férreas o infraestructuras hidráulicas respecto de los daños agrícolas, forestales o ganaderos producidos por especies cinegéticas provenientes de zonas de seguridad motivadas por la existencia de dichas infraestructuras. Esta previsión se completaba con la indicación de que el titular de la infraestructura era el responsable de controlar en la zona de seguridad las especies cinegéticas que provoquen este tipo de daños.
A los efectos que interesan desde el estricto punto de vista del régimen de la responsabilidad patrimonial de la Administración, el recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por el presidente del Gobierno, alegaba la incompatibilidad de la norma autonómica impugnada con el régimen sustantivo del sistema de responsabilidad previsto en los arts. 106.2 CE y 32 LRJSP, así como con el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en dicha materia. En síntesis, se aducía que la norma autonómica, al imputar de forma autónoma la responsabilidad por determinados daños al titular de la infraestructura sin tener en cuenta si tales daños pueden conectarse causalmente con el servicio, prestado o no, infringía el art. 106.2 CE y vulneraba el orden constitucional de distribución de competencias, al establecer una regulación incompatible con lo dispuesto en el art. 32 LRJSP, aprobado conforme al art. 149.1.18 CE.
Al examinar el recurso, el Tribunal Constitucional parte de su jurisprudencia previa respecto del reparto de competencias para la regulación del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración. Conforme a dicha doctrina, corresponde al Estado regular el sistema para todo el territorio, pero las Comunidades Autónomas pueden establecer otros supuestos indemnizatorios que sirvan al desarrollo de una política sectorial determinada, siempre que se respete la normativa estatal. En ese sentido, la eventual regulación de nuevos supuestos indemnizatorios en el ámbito de las competencias exclusivas autonómicas constituye una garantía superpuesta a la garantía indemnizatoria general establecida por el Estado (STC 61/1997, FJ 33; STC 164/2001, FJ 47).
Partiendo de esta premisa, el Tribunal afirma que la regulación autonómica contravendría lo dispuesto en el art. 32 LRJSP y en el art. 149.1.18 CE si se entiende que la misma establece como único título de imputación la titularidad de la infraestructura. Sin embargo, el Tribunal Constitucional señala que cabe una interpretación conforme del precepto impugnado, conforme a la cual este no excluye la concurrencia de los requisitos establecidos en la norma estatal, por lo que la obligación de indemnización prevista en el precepto impugnado solo surge cuando los daños son atribuibles al funcionamiento del servicio público. Dicha interpretación conforme permite mantener la constitucionalidad del precepto.
La STS (Sala 3.ª) de 2 de diciembre de 2019 (Rec. Cas. 141/2019) sienta doctrina casacional acerca del significado del inciso «excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica» que se prevé como excepción al régimen general de responsabilidad recogido en el art. 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (en la redacción dada al citado precepto por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre). Según este precepto, sin perjuicio de los pagos compensatorios que en su caso pudieren establecerse por razones de conservación, con carácter general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños ocasionados por las especies de fauna silvestre, «excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica».
La Comunidad Autónoma de Madrid, recurrente en casación, entendía que para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños causados por las especies de fauna silvestre (en el caso planteado, de los lobos) es necesaria una previsión expresa y completa en la normativa sectorial. Por el contrario, el TSJ de Madrid consideraba que para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración en estos casos basta con que la normativa sectorial declare que una especie es tributaria de algún régimen especial de protección, pues dicho régimen especial traslada a la Administración el deber de responder por los daños causados por los ejemplares de la especie en cuestión.
El TS se decanta por la interpretación del art. 54.6 de la Ley 42/2007 defendida por el TSJ. La STS que aquí se reseña admite que una primera lectura del precepto podría llevar a pensar que la responsabilidad patrimonial solo podría exigirse en relación con concretos supuestos de perjuicios reconocidos en la normativa sectorial específica. Sin embargo, indica el TS que la respuesta ha de ser otra si se tienen en cuenta la naturaleza y la finalidad de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Desde este planteamiento, entiende razonable interpretar que, cuando se trata de especies animales que gozan de singular protección, por la concurrencia de un interés público relevante como es el medioambiental para la conservación y protección de la especie, ello determina que los particulares no puedan adoptar sus propias medidas, pues dicha tarea corresponde a la Administración.
La STS (Sala 3.ª) de 4 de abril de 2019 (Rec. Cas. 4399/2017) sienta doctrina casacional acerca del dies a quo del plazo de un año para reclamar responsabilidad patrimonial por secuelas derivadas de una accidente o prestación sanitaria determinante de una declaración de incapacidad laboral, administrativa o judicial. La cuestión a dilucidar era si el plazo para reclamar la responsabilidad comenzaba a contar desde la fecha en que se estabilizaron definitivamente las secuelas con conocimiento del afectado (criterio tradicional de la Sala de lo contencioso-administrativo del TS), o bien desde la fecha de la resolución administrativa o de la sentencia firme del orden social que declare tal situación de incapacidad (criterio de la Sala de lo civil del TS).
A través de esta STS se confirma que el plazo de un año previsto en el art. 67.1 de la Ley 39/2015 ha de contarse desde la fecha de la curación o de la estabilización, con conocimiento del afectado, de las secuelas, con independencia y al margen de que, con base en esas mismas secuelas, se siga expediente de incapacidad laboral, cualquiera que sea su resultado administrativo o judicial.
La STS (Sala 3.ª) de 17 de octubre de 2019 (Rec. Cas. 5924/2017) aclara cuál es el dies a quo del cómputo de plazo de un año para interponer la acción de responsabilidad patrimonial por los daños ocasionados por obras realizadas al amparo de una licencia anulada judicialmente, en aquellos casos en que la demolición se acuerda dos veces, una mediante sentencia y otra mediante resoluciones judiciales dictadas en ejecución de dicha sentencia.
El recurso de casación ante el TS trae causa de la reclamación de una comunidad de propietarios por las lesiones producidas por la construcción de una Biblioteca del Estado en Las Palmas de Gran Canaria, cuya licencia fue judicialmente anulada por el TSJ de Canarias. En 2008, el TSJ de Islas Canarias declaró la imposibilidad legal de ejecución de la sentencia de demolición, pero en 2010 el TS anuló dicho auto y ordenó nuevamente la demolición.
El TS parte de su jurisprudencia reciente, conforme a la cual el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de nulidad de una licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido comienza a contar a partir del momento en que se dicta resolución judicial firme y ejecutiva que ordena la demolición de lo construido, pues desde ese momento queda concretado el daño, aunque la efectiva demolición se produzca después.
Esta doctrina reciente, introducida por la STS (Sala 3.ª) de 10 de julio de 2018 (Rec.Cas. 1548/2017), se aparta abiertamente del criterio jurisprudencial dominante hasta el año 2018. En efecto, hasta entonces se venía considerando que el daño era efectivo solo en el momento de demolición de la edificación y que, por tanto, dicho momento marcaba el inicio del plazo para solicitar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La STS de 17 de octubre de 2019, que aquí se reseña, confirma el nuevo criterio jurisprudencial pero puntualiza que, en los supuestos en que la demolición se ordene dos veces (primero en la sentencia firme que declara la nulidad de la licencia, y después mediante resolución judicial dictada en el trámite de ejecución de esa sentencia), el dies a quo es el correspondiente a la segunda de las resoluciones judiciales, resultando así ampliado el plazo disponible para el perjudicado para accionar la responsabilidad patrimonial.
La STS (Sala 3.ª) de 22 de enero de 2020 (Rec. Cas. 1159/2015) aborda la cuestión de si es o no posible ceder a terceros la acción de responsabilidad contra la Administración pública, cuestión no resuelta expresamente por el Derecho administrativo vigente ni tampoco por la jurisprudencia contencioso-administrativa. El caso planteado ante el Tribunal se refería a una persona física que pretendía reclamar ante la Administración General del Estado por determinados daños y perjuicios causados a la empresa de transportes cedente. La persona física había adquirido del administrador concursal, mediante compraventa elevada a escritura pública, «los derechos de crédito/litigiosos sobre el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos generados entre el año 2002 a 2009, con todos los derechos y acciones que sobre los mismos ostente la mercantil concursada».
A través de esta sentencia, el TS concluye que el derecho de crédito que deriva de responsabilidad patrimonial de la Administración solo puede ser cedido una vez que ha sido reconocido por acto administrativo firme o, en su caso, por sentencia firme, sin que quepa ceder, por tanto, la acción de responsabilidad para su ejercicio por parte de un tercero.
Para llegar a esta conclusión el TS descarta, por una parte, la aplicabilidad supletoria del art. 1112 del Código Civil. De conformidad con este precepto, «todos los derechos adquiridos en virtud de una obligación son transmisibles con sujeción a las leyes, si no se hubiese pactado lo contrario». Según el TS, dicha aplicación supletoria resulta problemática si se hace de forma automática y sin valorar las posibles peculiaridades y exigencias de cada tipo de relación jurídico-administrativa. Recuerda en este sentido el Tribunal que, cuando el legislador quiere que el Derecho civil opere supletoriamente en ciertos ámbitos del Derecho administrativo, lo indica de manera expresa. Además, el TS subraya que el art. 1112 del Código Civil regula la cesión de créditos propiamente dicha, y no la cesión de relaciones jurídicas complejas, como la que surge del ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial.
De otro lado, el TS rechaza también la aplicación analógica de la cesión del derecho de cobro de los contratistas previsto en el art. 200 de la Ley de Contratos del Sector Público. Entre otros motivos, el TS apunta aquí a la diferencia entre el derecho de cobro previsto en la normativa de contratos, que es un verdadero derecho de crédito, y la acción de responsabilidad patrimonial, que consiste en una mera expectativa indemnizatoria. Además, esta STS resalta que para el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración globalmente considerado no resulta indiferente quién pueda formular una reclamación de responsabilidad patrimonial, ni tampoco que los derechos a indemnización frente a la Administración se conviertan en res intra commercium.
La STS (Sala 1.ª) de 5 de junio de 2019 (Rec. Cas. 2992/2016) aborda los términos en que el perjudicado por la Administración sanitaria, habiendo sido reconocida y fijada la indemnización en su favor en vía administrativa a través de resolución firme y no recurrida en vía contencioso-administrativa, puede ejercitar una acción directa frente a la compañía aseguradora ante la jurisdicción civil al amparo del art. 76 de la Ley 50/1980 de Contrato de Seguro para reclamar una cuantía mayor que la fijada en vía administrativa. La principal cuestión litigiosa en este caso radicaba en el valor de la resolución dictada por la Administración en el procedimiento de responsabilidad dentro del proceso civil.
A través de esta sentencia, el TS rechaza el criterio, que había mantenido la Audiencia Provincial de Barcelona en la sentencia impugnada, según el cual lo decidido en vía administrativa no produce efecto prejudicial ni de cosa juzgada en la vía civil. El TS indica que sería contrario a la legalidad que se utilizase la acción directa en vía civil para impugnar un acto administrativo consentido a los solos efectos indemnizatorios, así como para obtener una cantidad superior a la obligación de la Administración asegurada, que es el límite del derecho de repetición que el art. 76 LCS reconoce a la aseguradora.
La STS (Sala 3.ª) de 2 de diciembre de 2019 (Rec. Cas. 6633/2018) sienta doctrina casacional sobre la cuestión de si, en supuestos de deudas solidarias de distintas Administraciones públicas por responsabilidad patrimonial, es aplicable o no la presunción de mancomunidad de las deudas prevista en el art. 1138 del Código Civil y, por tanto, si procede o no su división a partes iguales entre las Administraciones corresponsables por no poder establecerse el porcentaje concreto de culpa de cada Administración.
El supuesto examinado por esta STS se refiere a la distribución, entre las Administraciones previamente declaradas corresponsables, de la indemnización ya pagada por una de ellas. Se trataba de determinar por qué proporción de la indemnización abonada al afectado podía reclamar la Administración que había pagado (la Comunidad de Madrid) a las Administraciones corresponsables (los Ayuntamientos de Colmenar Viejo y de Tres Cantos): a partes iguales (responsabilidad mancomunada) o a cada una en función de su cuota de participación en la producción del daño.
El TS parte de su jurisprudencia previa, según la cual, en el plano de la responsabilidad ad extra con el ciudadano, la regla general los casos de procedimientos bifásicos es la solidaridad, a no ser que sea clara la responsabilidad de alguna de ellas en orden a la competencia, beneficio, interés público tutelado o intensidad en la intervención [por todas, STS (Sala 3.ª) de 15 de noviembre de 1993 (Rec. Cas. 5403/1990)].
Por lo que respecta a la distribución de la responsabilidad ad intra, esto es, entre las Administraciones implicadas, el TS señala que la regulación administrativa no es completa, si bien refleja la mancomunidad como regla. Se señala que, en el caso de fórmulas de gestión conjunta y según lo reflejado en el antiguo art. 140 de la Ley 30/1992, el instrumento regulador de tal actuación podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas. En el resto de supuestos habrá que atender, según lo previsto en el art. 33.2 de la Ley 40/2015, al criterio formal de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del interés tutelado por una de las Administraciones intervinientes.
Para los supuestos en que la aplicación de estos criterios no permita determinar la responsabilidad de cada Administración, el TS indica la procedencia de aplicar la normativa común de las obligaciones mancomunadas establecida en el Código Civil, concretamente los arts. 1145 y 1138, que establecen, para tales supuestos, la presunción de responsabilidad por partes iguales.
Durante el año 2019 se han publicado varios trabajos académicos de interés relativos a la responsabilidad patrimonial de la Administración local. En primer lugar, cabe destacar el amplio y minucioso estudio de J. M.ª Campos Daroca y B. Fau de Casajuana Loustau, La responsabilidad patrimonial de la Administración Local: régimen general, urbanístico y casuística, La Ley-Wolters Kluwer, Madrid, 2019. 454 pp. En segundo término, y desde una perspectiva sectorial, resulta destacable el trabajo de J. Romero Rivera, «Responsabilidad patrimonial del ayuntamiento por falta de actuación ante una comunicación previa», Actualidad Administrativa, núm. 5, 2019. En tercer lugar, y desde una óptica no limitada a la responsabilidad de los entes locales, pero ampliamente relevante para ellos, es de interés el volumen colectivo coordinado por J. Á. Oreiro Romar, Guía práctica de la responsabilidad patrimonial de la Administración en urbanismo, Iuris Utilitas, Santiago de Compostela, 2019, 258 pp.
En el plano de la responsabilidad patrimonial en general, en el año 2019 se ha publicado la 7.ª ed. de la obra de T. A. Cobo Peralta y T. Cobo Olvera, El procedimiento para la exigencia de responsabilidad patrimonial a las Administraciones Públicas, Bosch, Barcelona, 2019, 411 pp. Como novedad frente a las versiones anteriores, en esta edición se incluye un bloque temático de contenidos dedicados a los aspectos del funcionamiento de la jurisdicción contencioso-administrativo que presentan mayor incidencia desde el punto de vista de las reclamaciones judiciales de responsabilidad patrimonial de la Administración. De particular interés es el trabajo de C. Yáñez Díaz, Responsabilidad patrimonial de la Administración y privatización de servicios públicos, Aranzadi, Pamplona, 2019, 428 pp., que analiza los problemas sustantivos y procedimentales que, para la exigencia de responsabilidad, plantea el creciente uso por parte de la Administración de mecanismos de Derecho privado en la prestación de servicios públicos. Yáñez Díaz sistematiza dichos problemas y analiza de modo pormenorizado los principales criterios jurisprudenciales en este ámbito, así como la doctrina de los órganos consultivos de la Administración.
Por lo que respecta a la dimensión procedimental de la responsabilidad, destaca el trabajo de T. Cano Campos, «El comienzo del plazo para reclamar los daños causados por la Administración: el tópico de la actio nata», Revista de Administración Pública, núm. 2010, 2019, pp. 175-216. El estudio aborda la normativa vigente, así como sus deficiencias, en lo relativo a los criterios aplicables para establecer el comienzo del transcurso del plazo de prescripción en el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, y extrae conclusiones de relevancia para repensar el régimen jurídico de la prescripción como figura transversal.