Anuario de Derecho Municipal
Núm. 17, 2023
Sección Estudios, pp. 187-208
Madrid, 2024
DOI: 10.37417/ADM/17-2023_2.06
ISSN: 1888-7392

Los modelos de gobernanza metropolitana en España: similitudes y diferencias *

Mariona Tomàs

Profesora agregada Serra Húnte
Universitat de Barcelona
ORCID ID: 0000-0003-1863-5330

Miquel Rosselló Xamena

Investigador independiente
ORCID ID: 0009-0005-2182-0424

RESUMEN

Mientras la mayoría de países europeos de nuestro entorno están dando una respuesta política al proceso de metropolitanización, en España existe una larga tradición de invisibilidad del hecho urbano y metropolitano. En este sentido, el caso español representa una anomalía en Europa. Este artículo presenta los resultados principales del proyecto METROGOV (Gobernanza Metropolitana en España: Institucionalización y Modelos), financiado en el marco del Plan Nacional I+D+i 2019 del Ministerio de Ciencia e Innovación. El objetivo del artículo es analizar las características de la gobernanza metropolitana en España.

Palabras clave: gobernanza metropolitana; cooperación intermunicipal; metrópolis; instituciones.

Metropolitan governance models in Spain: similarities and differences

ABSTRACT

Since the beginning of 2000s, most of the European countries have undergone a variety of reforms to institutionalize and enable metropolitan governance in their territories. Differently, in Spain there is a long tradition of invisibility of the urban and metropolitan reality. This article makes a diagnosis of metropolitan governance in Spain based on the results obtained in the METROGOV project (Metropolitan Governance in Spain: Institutionalization and Models), financed within the framework of the National R+D+i Plan 2019 of the Ministry of Science and Innovation.

Keywords: metropolitan governance; inter-municipal cooperation; metropolis; institutions.

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN.—2. MARCO TEÓRICO Y METODOLOGÍA: 2.1. Modelos de gobernanza metropolitana. 2.2. La delimitación metropolitana: una cuestión controvertida.—3. EL «MODELO METROPOLITANO» ESPAÑOL: UNA VISIÓN GENERAL: 3.1. Distribución de mecanismos según territorio. 3.2. La tipología de mecanismos metropolitanos en España. 3.3. Los instrumentos según temática y ámbito. 3.4. Cobertura territorial de los mecanismos de gobernanza metropolitana. 3.5. Concentración y relación de los instrumentos.—4. CONCLUSIONES.—5. BIBLIOGRAFÍA.

1. INTRODUCCIÓN

El proceso de metropolitanización es una tendencia creciente en todo el mundo, y también en España. Las ciudades han superado los límites administrativos de su propio municipio y se han convertido en una red urbana que estructura el territorio del Estado. La mayoría de los retos actuales, desde el cambio climático a la digitalización, tienen un impacto directo en las áreas urbanas y metropolitanas. Sin embargo, el gobierno de las ciudades ha recibido poca atención en España, y especialmente su dimensión metropolitana. Así, el territorio metropolitano como espacio político y de gobierno es, a día de hoy, al mismo tiempo ineludible y desatendido. Este capítulo pretende abordar esta problemática a partir de los resultados del proyecto «Gobernanza Metropolitana en España: Institucionalización y Modelos» (en adelante, METROGOV), financiado en el marco del Plan Nacional I+D+i 2019 del Ministerio de Ciencia e Innovación 1.

La gobernanza metropolitana se define como la red de actores, públicos o privados, que interactúan con la esfera pública de la metrópolis (Tomàs, 2015: 3). Esta gobernanza tiene formas diversas, desde más institucionalizadas (un gobierno metropolitano) a menos (un plan estratégico), pasando por modelos intermedios (consorcios o empresas). Los distintos actores que participan en la gobernanza metropolitana se pueden conectar de manera más o menos organizada, formando un mapa más o menos institucionalizado, pero que actúa en red y de manera multinivel sobre el territorio. Y es que, la mayoría de veces, el territorio metropolitano no tiene una única institución de gobierno, pero eso no quiere decir que los retos no sean afrontados por algún tipo de acción coordinada, más o menos formal. Por esta razón, es necesaria una visión amplia de la gobernanza en nuestras metrópolis.

El surgimiento (o no) de las instituciones metropolitanas se debe a diversos motivos, sea la reestructuración del Estado (Brenner, 2004) o la necesidad de impulsar políticas específicas (Rodríguez Álvarez, 2005). Hay que tener en cuenta también la existencia de otros elementos facilitadores, como una política estatal decidida que incentive la gobernanza a una escala supra municipal, la presencia de liderazgos metropolitanos o tener actores de la administración, de la sociedad civil o del sector económico que impulsen procesos metropolitanos, entre otros factores analizados por Lefèvre (2010). Sea como sea, en los últimos años se ha visto un resurgimiento del debate político de las metrópolis en todo Europa (Zimmermann y Feiertag, 2018), institucionalizando la gobernanza metropolitana de alguna u otra manera.

Así, en Reino Unido se han creado en la última década las combined authorities, unas autoridades metropolitanas de elección directa, como en Manchester o en Liverpool. Así, después de la creación de la Greater London Authority en 2000, se ha completado la institucionalización de las áreas metropolitanas en Inglaterra. En 2014, Francia revirtió el carácter hasta ese momento voluntario de la conformación de las métropoles, reforzando las competencias y legitimidad de las autoridades existentes, ampliando el número de aglomeraciones urbanas con reconocimiento político e institucional y creando por primera vez una institución en la capital (la Métropole du Grand Paris). En Italia se han llevado a cabo reformas constitucionales que reconocen las ciudades metropolitanas (cittá metropolitane) como elementos básicos de la organización territorial del Estado (Martí-Costa y Barres, 2023:24-28). Todos estos ejemplos siguen modelos dispares, asumiendo también un path dependency de las formas de gobierno previas (Tomàs, 2020; Zimmermann y Feiertag, 2018). Pero, ¿y España? Parece ser que se quedaría fuera de esta tendencia «institucionalizadora» al no conformarse más gobiernos metropolitanos que el de Barcelona, en 2011. Así, ¿cómo se gobiernan las áreas metropolitanas españolas? ¿Existe un modelo común de gobernanza de nuestras metrópolis?

Antes de entrar en materia, es importante recordar el tratamiento institucional de la cuestión metropolitana en España. La creación de áreas metropolitanas no fue prevista en la Constitución de 1978, mientras que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) establece que son las comunidades autónomas (CCAA), mediante sus estatutos de autonomía, las responsables de crear, modificar y suprimir las áreas metropolitanas. Así, el art. 43 define las áreas metropolitanas como «entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras». Se trata de una definición amplia que abre la puerta a múltiples interpretaciones, como veremos en este artículo.

El artículo se estructura en un primer repaso al marco teórico y a la metodología que se va a usar, partiendo la base de datos resultante del proyecto METROGOV. A continuación, se analizarán las características principales generales de la gobernanza metropolitana en España, haciendo un vaciado de dichos datos. Para terminar, haremos unas conclusiones sobre los retos que eso supone en España y qué factores pueden ayudar a repensar el gran reto metropolitano en el Estado.

2. MARCO TEÓRICO Y METODOLOGÍA

2.1. Modelos de gobernanza metropolitana

Para poder hablar de los modelos de gobernanza metropolitana debemos, ante todo, entender qué modelos existen en el mundo y, además, qué entendemos por área metropolitana, sus límites y sus características. Así, entramos en la primera cuestión a resolver: ¿qué es un modelo de gobernanza metropolitana? ¿Cuántos modelos existen? Para ello, haremos un poco de historia de las principales escuelas de la gobernanza metropolitana. Antes, pero, cabe clarificar que, principalmente, hay dos maneras de periodificar la gobernanza urbana, la neo-marxista de Brenner (2004) y la institucionalista (para ver las diferencias y similitudes, Tomàs, 2020). En nuestro caso nos centraremos en la última, donde encontramos, principalmente tres escuelas nacidas en el siglo xx, cuya hegemonía en la academia y en la política se han ido sucediendo (Tomàs, 2015, 2017):

— La de la reforma (de los cincuenta a los setenta): propone gobiernos metropolitanos por anexión o a dos niveles (municipal y metropolitano) con amplias competencias y una fuerza redistributiva entre territorios.

— La del Public Choice (de los setenta a inicios de los noventa): se apuesta para eliminar los gobiernos metropolitanos (como pasó en Londres y Barcelona) por agencias o autoridades temáticas, de cooperación voluntaria, entendiendo que la mayor eficiencia nace de la competencia de entes menores.

— La del nuevo regionalismo: que apuesta para crear formas flexibles y menos institucionalizadas, para generar consensos entre actores más allá de las administraciones. Prioriza la figura del plan estratégico y el tema del desarrollo económico, sobre todo en los últimos años (Zimmermann y Feiertag, 2018).

De su evolución o peso, nacen cuatro modelos ideales de gobernanza metropolitana, basados en la tipología o forma que adoptan de institucionalización (Tomàs, 2017). Así, de más institucionalización metropolitana a menos, serían:

— Gobierno metropolitano, idealmente elegido directamente, con autonomía fiscal y competencias vinculantes.

— Las agencias metropolitanas sectoriales, dedicadas a una temática.

— La acción metropolitana desde instituciones regionales (CCAA, provincias, etc.), que suplen la institución metropolitana.

— La cooperación voluntaria, ya sea en estructuras propias del nuevo regionalismo, como los planes estratégicos o las mesas de alcaldes, etc., o en formas más tradicionales (asociaciones de municipios).

Pese a ello, se debe tener siempre en mente que puede (y, de hecho, suele) existir más de un modelo a la vez. El motivo es que la gobernanza es multinivel y con geografías variables. Un área urbana, para poner un ejemplo, puede tener un gobierno metropolitano multitemático, pero también tener un plan estratégico de sólo un ámbito (como movilidad) con cooperación de otros municipios que no participan del gobierno de la metrópolis. Así, los modelos ideales no son excluyentes y siempre deben ser matizados caso a caso.

Además, hay otras clasificaciones de los modelos metropolitanos: el territorial (si abordan todo el territorio metropolitano o solo parcialmente), el temático (si actúan sobre un tema o sobre todos ellos), por ámbitos (si se centran más en las políticas urbanas tradicionales, como territorio, residuos, etc., o se centran en el desarrollo económico, como política metropolitana emergente), etc. De hecho, en nuestro caso, nos centraremos en una clasificación de modelos ideales según concentración o densidad de las instituciones metropolitanas.

En cualquier caso, se debe siempre relacionar el modelo con los mecanismos o instrumentos de gobernanza empíricos que se encuentran en los territorios. Debemos entender un instrumento de gobernanza como cualquier objeto o sujeto de la red de gobernanza de una metrópolis, pudiendo ser «hard» (como un gobierno metropolitano o una agencia) o «soft» (como un plan estratégico o una mesa de diálogo entre alcaldes metropolitanos) (Tabla 1). En función de la tipología de instrumentos que se encuentren podremos acercarnos más a uno u otro modelo ideal y hacer los matices necesarios que aparezcan. Sólo así podemos concluir qué gobernanza metropolitana tiene nuestro territorio. En este sentido, en el marco del proyecto METROGOV hemos adaptado la tipología general a nuestro estudio de caso, como se refleja en la tabla siguiente.

Tabla 1. Tipología de los instrumentos de gobernanza metropolitana

	Grado de institucionalización	Instrumentos
hard	Alto	Gobierno metropolitano
	Alto	Agencia metropolitana sectorial
	Elevado	Mancomunidad
	Elevado	Consorcio
	Elevado	Empresa pública o mixta
	Intermedio	Plan territorial
soft	Intermedio	Plan sectorial (movilidad, ciclo de agua o tratamiento de residuos)
	Bajo	Comarca
	Bajo	Asociación de municipios
	Bajo	Plan estratégico
	Bajo	Proyectos europeos

Fuente: elaboración propia a partir del proyecto METROGOV.

2.2. La delimitación metropolitana: una cuestión controvertida

La delimitación de los límites del territorio metropolitano es un tema espinoso. Sin ella no podemos operar en poder analizar los mecanismos de gobernanza existentes. Sin saber dónde empieza y dónde acaba nuestra área metropolitana no podremos delimitar qué instrumentos son propiamente metropolitanos y cuáles no. Ahora bien, hacerlo requiere de decisiones de delimitación que no tienen consenso. De hecho, sólo para empezar, hay confusión incluso semántica sobre el hecho metropolitano, al existir muchos términos para definir un mismo fenómeno: área metropolitana, conurbación, ciudad-región, aglomeración, región metropolitana... Cada término con sus matices y diferencias. En nuestro caso, utilizaremos, especialmente, el de área metropolitana, pese a que otras terminologías se usen en los territorios que trataremos.

Como nos señala Nel·lo (1998), hay diversos criterios de clasificación para limitar «la ciudad sin confines», haciendo que ninguna sea concluyente:

— El administrativo o jurídico, siendo la delimitación legal del territorio, donde hay una administración investida en carácter metropolitano.

— El morfológico, de delimitación de la ciudad a partir de su forma urbana, del límite de la urbanización del territorio.

— El funcional, siendo la delimitación basada en la movilidad de la gente que reside en el territorio.

— El económico, entendiendo el área como un punto de atracción económica (Brenner, 2004).

Pese a ello, nosotros clasificamos tres maneras de delimitar el hecho metropolitano: el jurídico (como la ley lo concibe), el popular (como la gente lo concibe) y el estadístico o académico (como lo concibe la ciencia). En este último predominan, básicamente dos perspectivas: las morfológicas y las funcionales (Figura 1).

En el caso español, como señalamos en Sevillano et al. (2023: 46), no existe una delimitación unificada, ni popular, ni jurídica ni académica. A diferencia de Francia o Estados Unidos, el INE u otro ente estatal no ha sistematizado ni unido unos criterios de delimitación. De ahí que cada comunidad autónoma cuente con las suyas (como veremos más adelante). Eso dificulta metodológicamente cualquier intento de aproximación a los modelos de gobernanza metropolitana, al hacer imposible la comparabilidad.

Figura 1. Diagrama de las definiciones alternativas del hecho metropolitano

Fuente: Sevillano et al. (2023: 45).

Para tratar de remediar el inconveniente se podía optar por delimitaciones que la academia hubiese realizado, como los trabajos de Feria Toribio (2018) o Rodríguez et al. (2022), basados en ámbitos funcionales pero con criterios y fuentes de datos distintas. O, por otro lado, buscar una delimitación estadística análoga a lo que queríamos. Así, pese a que el INE no tenga una delimitación propia, sí que recoge datos y delimita las «Áreas Urbanas Funcionales» (AUF). Esta delimitación de ciudad con criterios funcionales, además de ser para todo el Estado, también permite comparabilidad fuera de España, al estar basada en Eurostat y el proyecto europeo Urban Audit. Los criterios de incorporación de un municipio a una AUF, resumiendo, son contigüidad y que el 15 por 100 de la población se desplaza al núcleo por trabajo. Así, se han podido clasificar por el INE AUF-Grandes (con ciudades-núcleo de más de 100.000 habitantes) y AUF-pequeñas (con el núcleo de 50.000 a 100.000) (Figura 2).

A partir de las 45 AUF grandes, hemos elaborado una base de datos 2 que recoge las distintas fórmulas de gobernanza metropolitana, desde modelos hard como son los gobiernos metropolitanos a modelos soft de cooperación voluntaria, pasando por modelos intermedios. Analizamos de qué temas se ocupan, si tienen una visión integral y cuál es su distribución territorial (para los detalles de tipo metodológico, vid. Sevillano et al., 2023). La búsqueda de mecanismos de gobernanza metropolitana se prolongó durante un año, iniciándose en noviembre de 2020 y terminándose a finales de noviembre de 2021. Después de una fase de depuración de los datos, la base se cerró con 384 instrumentos o mecanismos de gobernanza metropolitana existentes en las 45 AUF grandes españolas.

Figura 2. AUF en España. Distinción entre las AUF-Pequeñas y AUF-Grandes

Fuente: elaboración propia.

Los instrumentos, de mayor a menor grado de institucionalización, deben cumplir al mismo tiempo dos criterios para ser considerados mecanismos de gobernanza: a) mostrar una vocación metropolitana, y b) incluir al menos tres municipios adscritos al AUF. Para entender las razones de la anomalía española en Europa respecto a la cuestión metropolitana, seleccionamos seis estudios de caso: Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Bilbao y Vigo. La realización de más de 70 entrevistas a representantes políticos, técnicos y de la sociedad civil nos permitió analizar en profundidad cada uno de los casos, que se desarrollan en Tomàs (2023) y que no tratamos específicamente en este artículo.

3. EL «MODELO METROPOLITANO» ESPAÑOL: UNA VISIÓN GENERAL

La base de datos de METROGOV recogió 384 instrumentos metropolitanos. Es decir, existen 384 formas de cooperación, más o menos formales, que actúan sobre los territorios metropolitanos españoles. La pregunta a responder ahora es si hay algún patrón entre ellas. Para determinarlo, nos haremos cinco preguntas que nos van a ayudar a dibujar la posible existencia de un modelo, abordando todas las facetas de la gobernanza en las ciudades (temáticas que trata, territorio, tipología...):

1. ¿Hay un modelo común entre CCAA?

2. ¿Hay predominio de alguna tipología de instrumento, hard o soft?

3. ¿Qué temáticas abordan?

4. ¿Cubren todo el territorio metropolitano o lo hacen solo parcialmente?

5. ¿Cómo se concentran en el territorio y en las ciudades?

Respondiendo a estas preguntas podremos ver que no hay un modelo claro de gobernanza metropolitana en España. O al menos, que no existe un claro estado de institucionalización de las metrópolis como sí pasa en los países de nuestro entorno, desde Italia hasta Francia. Esta anomalía se entiende en parte por la ausencia de una definición única del fenómeno metropolitano. En efecto, el trabajo realizado en el marco de proyecto METROGOV nos ha permitido constatar que conviven distintas definiciones del fenómeno metropolitano en cada comunidad autónoma. Mientras que en los estatutos de autonomía de Cataluña, Madrid o Comunidad Valenciana se menciona la creación de áreas metropolitanas, no es el caso del País Vasco o Andalucía. Asimismo, algunos institutos de estadística autonómicos tienen definiciones propias del ámbito metropolitano, como sucede en Cataluña, País Vasco y Andalucía. Así pues, encontramos una variedad de referencias a lo metropolitano que conviven dentro del territorio español (para los detalles, vid. Sevillano et al., 2023).

Tabla 2. Cuadro comparativo de las definiciones para cada uno de los casos de estudio

	Definición estadística	Definición jurídica	Definición popular
Madrid	Atlas elaborado por la Comunidad de Madrid y la Universidad Complutense (28 municipios)	Estatuto de Autonomía (Sinopsis) Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid (art. 76)	Primera corona / Ciudades del sur / Cinturón sur / Cinturón rojo / Metrosur / Madrid de la M-50 (8 municipios)
Barcelona	Instituto de Estadística de Cataluña (131 municipios)	Estatuto de Autonomía (art. 93) Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona (36 municipios)	Área Metropolitana de Barcelona / Primera corona / Cinturón rojo / Barcelona del metro (36 municipios) Región Metropolitana de Barcelona (164 municipios)
Valencia	Instituto Valenciano de Estadística (Sin definición) Oficina Estadística del Ayuntamiento de Valencia (45 municipios)	Estatuto de Autonomía (art. 65)	Ninguna noción popular extendida
Sevilla	Sistema Urbano de Referencia de la Agenda Urbana de Andalucía (52 municipios)	Decreto 267/2009, de 9 de junio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla (46 municipios)	Consorcio Metropolitano de Transportes de Sevilla (45 municipios)
Bilbao	Instituto Vasco de Estadística (División administrativa de la Comarca del Gran Bilbao) (26 municipios)	Ninguna mención en el Estatuto de Autonomía Ninguna mención en el desarrollo legislativo	Gran Bilbao / Bilbo Handia (26 municipios) Bilbao metropolitano (35 municipios)
Vigo	Ninguna definición elaborada por el Instituto Galego de Estatística	Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia (art. 120) Ley 4/2012, de 12 de abril, del Área Metropolitana de Vigo (art. 1.2)	Ninguna noción popular extendida

Fuente: Sevillano et al. (2023: 47-48).

3.1. Distribución de mecanismos según territorio

Una primera manera para constatar si existe un modelo más o menos homogéneo de gobernanza metropolitana sería ver si las CCAA comparten un número equitativo de instrumentos. En este caso, no buscamos un reparto exactamente igualitario de instrumentos. Ahora bien, si una comunidad cuenta con muchos mecanismos de gobernanza metropolitana y otra, con urbes de mismo tamaño, cuenta con un nivel muy inferior, quiere decir que estamos ante una falta de homogeneidad en el modelo. O dicho de otra manera, que cada comunidad autónoma atiende a la cuestión metropolitana de manera diferente. Por eso, empezamos a ver la distribución de estos mecanismos por el territorio. Hacerlo implica, evidentemente, ponerlo también en relación al número de áreas metropolitanas (AUF en nuestro caso) que tiene cada territorio.

Andalucía lidera en número de áreas metropolitanas, con 11 en total. Pese a ello, es la segunda región con más mecanismos de gobernanza, con un total de 99. Cataluña, Castilla y León, la Comunidad Valenciana y Galicia tienen cada una cuatro áreas metropolitanas, mientras que Cataluña destaca por tener la mayor cantidad de mecanismos de gobernanza en España, con 126. Así, Comunidad Valenciana y Galicia, con 17 y 20 mecanismos cada una, se encuentran lejos del caso catalán. Por otro lado, el País Vasco cuenta con tres áreas metropolitanas y ha implementado 28 mecanismos de gobernanza. Así, por la parte alta de la tabla podemos ver ya disparidades evidentes.

En contraste, las comunidades con menos de tres áreas metropolitanas, como Madrid, Castilla-La Mancha, Extremadura y La Rioja, han creado un número reducido de mecanismos de gobernanza, siendo Madrid la excepción con 35 instrumentos.

Todo ello nos hace pensar que no hay una correspondencia entre el número de AUF y el número de mecanismos. Además, vemos comunidades más activas en el ámbito metropolitano en cuanto a mecanismos detectados (siendo Cataluña la principal) y otras donde la cuestión metropolitana no ha sido prácticamente institucionalizada (Tabla 3).

Tabla 3. Distribución de los instrumentos de gobernanza en las CCAA

CCAA	Número de AUF grandes	% de AUF grandes	Número de instrumentos	% de instrumentos
Extremadura	1	2,22	1	0,26
La Rioja	1	2,22	1	0,26
Castilla-La Mancha	2	4,44	2	0,52
Murcia	2	4,44	2	0,52
Cantabria	1	2,22	3	0,78
Asturias	2	4,44	4	1,04
Aragón	1	2,22	5	1,30
Islas Baleares	1	2,22	5	1,30
Comunidad Foral de Navarra	1	2,22	8	2,08
Canarias	2	4,44	10	2,60
Comunidad Valenciana	4	8,89	17	4,43
Castilla y León	4	8,89	18	4,69
Galicia	4	8,89	20	5,21
País Vasco	3	6,67	28	7,29
Comunidad de Madrid	1	2,22	35	9,11
Andalucía	11	24,44	99	25,78
Cataluña	4	8,89	126	32,81
Total	45	100,00	384	100,00

Fuente: elaboración propia (Tomàs y Rosselló, 2023).

3.2. La tipología de mecanismos metropolitanos en España

Si miramos la tipología de mecanismos, vemos que hay una predominancia clara de un caso: los de cooperación mediante mancomunidades, empresas y consorcios (Figura 3). La creación de estructuras de cooperación entre los ayuntamientos españoles y otras administraciones responde principalmente a la necesidad de compartir recursos y abordar de manera conjunta problemas y desafíos que trascienden las fronteras municipales. Sin embargo, la pregunta clave es si estas estructuras están realmente alineadas con las necesidades funcionales del territorio, es decir, si siguen una lógica metropolitana.

Figura 3. Número de instrumentos de gobernanza según tipología y grado de institucionalización

Fuente: elaboración propia (Tomàs y Rosselló, 2023).

La mancomunidad no siempre tiene el peso metropolitano que debería. De hecho, es común encontrarlas en las áreas periféricas de las áreas urbanas funcionales, pero su presencia es limitada en los núcleos urbanos centrales. Se destaca como una herramienta de colaboración entre municipios situados en las zonas más distantes del centro urbano. Este es especialmente el caso en Madrid, donde los municipios más pequeños sienten la necesidad de compartir recursos para poder brindar servicios adecuados a sus ciudadanos. Sí que la mancomunidad es un mecanismo relevante en ciudades de tamaño mediano, donde puede adquirir una dimensión más urbana y cumplir un papel significativo en la prestación de servicios y la gestión de recursos compartidos. El claro ejemplo es Vigo, donde hay una mancomunidad metropolitana con vocación integral.

Por otro lado, tanto los consorcios como las empresas tienen una orientación más urbana, enfocándose principalmente en los núcleos urbanos. En el caso de los consorcios, aproximadamente el 33 por 100 de ellos abarca más del 50 por 100 del territorio de su área urbana funcional (AUF), mientras que un 19 por 100 agrupa entre el 25 y el 50 por 100. En cuanto a las empresas, este porcentaje se sitúa en un 27,5 por 100, tanto para aquellas que agrupan entre un cuarto y la mitad del territorio como para las que representan más de la mitad de su AUF.

Lo más notable es la falta de instrumentos específicamente diseñados con un enfoque metropolitano y un alto nivel de institucionalización. Además, es importante destacar que, incluso entre los instrumentos existentes, estos sólo cubren una parte del área urbana funcional (AUF), no su totalidad. Un ejemplo destacado es Barcelona: aunque el Área Metropolitana de Barcelona (AMB) abarca la mayoría de su población, sólo incluye el 26,7 por 100 de los municipios de la AUF. Esto significa que el único gobierno metropolitano activo en España tiene un considerable desajuste territorial con respecto al AUF, tanto en términos de población como en relación con la unidad básica de gobierno y administración, que es el municipio. En el caso de Vigo, donde el gobierno metropolitano está establecido por ley pero no está en funcionamiento, existe una mejor correspondencia: el Área Metropolitana de Vigo (AMVi) comprende el 66,7 por 100 de los municipios del AUF. En el caso de Valencia, donde encontramos un modelo de agencias, sin un gobierno conjunto, hay la disparidad en municipios: la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos está integrada por 51 municipios y la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos por 45 municipios. Esto representa, respectivamente, entre un 60 y un 75 por 100 de los municipios del AUF.

Entre los mecanismos soft, propios del nuevo regionalismo (planes estratégicos, mesas de diálogo...) vemos también una clara carencia de mecanismos. Pese a ello, encontramos casos ejemplares en el caso de la planificación estratégica. Desde principios del siglo xxi, varias ciudades han adoptado planes estratégicos con un enfoque metropolitano, como Málaga y Marbella en 2007. El caso de Barcelona es especialmente notable, ya que desarrolló su primer plan estratégico a finales de los años ochenta y ha ido incorporando gradualmente la dimensión metropolitana, que ahora ocupa un lugar central. Otro ejemplo destacado es el de Bilbao, donde la asociación Bilbao Metrópoli 30 ha desempeñado un papel importante desde la década de 1990 en la formulación de la visión estratégica metropolitana. Asimismo, está el caso de Ebrópolis, la asociación responsable del Plan Estratégico de Zaragoza y su área metropolitana, que incluye sólo el 38,4 por 100 de los municipios del área urbana funcional. En este caso, es notable el peso considerable del municipio de Zaragoza en la elaboración del plan, ya que se centra principalmente en él.

En resumen, tenemos formas de cooperación que predominan en todo el territorio. Muchas de ellas no tienen una clara vocación metropolitana y, según tipología, actúan de manera diferente sobre el territorio urbano. A su vez, en las principales ciudades encontramos formas más institucionalizadas de gobierno (Barcelona o Valencia, principalmente) o siguiendo estructuras de planeamiento estratégico (Zaragoza o Bilbao). Pese a ello, es más bien minoritario.

3.3. Los instrumentos según temática y ámbito

Muchas veces, el grado de institucionalización no equivale a que el debate metropolitano esté encima de la mesa en toda su plenitud. Por ejemplo, comparando Barcelona con Valencia, ciudades que cuentan con un grado elevado de institucionalización. En Valencia se actúa sólo en ámbitos sectoriales concretos. Por otro lado, el gobierno metropolitano de Barcelona tiene competencias en muchos aspectos y, además, cada vez asume más gracias a la flexibilidad de la ley que lo inviste (Font i Llovet, 2018). Así, también se debe mirar, por un lado, si los instrumentos tiene una vocación temática integral o sectorial y, por otro, que ámbitos tratan.

Antes, un aviso: hay instrumentos que por su naturaleza no son integrales (planes de gestión de residuos o de movilidad, agencias metropolitanas sectoriales, etc.). Hay otros que, pese a ser temáticos, pueden indirectamente condicionar o determinar otras políticas de otros ámbitos, como los planes territoriales. Y luego, hay instrumentos que jurídicamente pueden o no ser temáticos. Por ejemplo, puede haber asociaciones metropolitanas multitemáticas o integrales, pero vemos que, según los datos, suelen ser de naturaleza temática, es decir, que tratan sólo un tema (el 72 por 100 de ellas lo son).

Pese a todas estas consideraciones, vemos que la mayoría de instrumentos son de un solo tema (Figura 4). Las mancomunidades, los consorcios y las empresas son los instrumentos más comunes. A diferencia de los últimos dos, que suelen tener un enfoque temático (más del 85 por 100 de los consorcios y empresas), las mancomunidades tienden a abordar tanto temas específicos como múltiples áreas. De hecho, aproximadamente la mitad de las mancomunidades estudiadas tienen un enfoque temático, mientras que un poco menos de la mitad se dedican a una acción multitemática.

Hemos estudiado asimismo la principal línea temática del instrumento, su ámbito de actuación concreto. Así, los temas más comunes son desarrollo y promoción económica (presente en 137 instrumentos, es decir, el 36 por 100 de ellos), residuos (114 instrumentos, el 30 por 100 de todos) y medio ambiente (126 instrumentos, el 33 por 100 de ellos) y cohesión social (en 109 instrumentos, el 28,5 por 100). Los menos frecuentes son educación, salud y vivienda.

Figura 4. Número de instrumentos de gobernanza según la acción

Fuente: elaboración propia (Tomàs y Rosselló, 2023).

Para resumir la información, hemos categorizado las temáticas en tres ámbitos: sostenibilidad, territorio y movilidad; economía y conocimiento; y políticas sociales. No es sorprendente que el ámbito que abarque la mayor cantidad de instrumentos metropolitanos sea el de sostenibilidad, territorio y movilidad, con 273 instrumentos que abordan uno o más temas dentro de este ámbito. Esto se debe a que este ámbito engloba las competencias principales del ámbito local y las políticas más comunes del ámbito metropolitano, como la planificación urbana o el transporte. Aquí se incluyen desde planes de movilidad, como el de Asturias, hasta planes territoriales parciales de Bilbao o asociaciones que promueven la gestión pública del agua de Cataluña. En cuanto a las políticas sociales, que es el ámbito menos representado, 172 instrumentos se ocupan de uno o más temas directamente relacionados con este ámbito. Ejemplos incluyen proyectos europeos en materia cultural en el área urbana funcional (AUF) de Sevilla, o iniciativas más indirectas como el Instituto Metrópoli de Barcelona, que lleva a cabo estudios sobre políticas sociales en el ámbito metropolitano. En el ámbito de economía y conocimiento, hay 193 instrumentos, entre los que destacan Bilbao Metrópoli 30 con su plan estratégico, entre otros.

En resumen, los temas más tradicionales en las ciudades (residuos, medio ambiente...) son, sin duda, los predominantes, sin desmerecer aquellos temas de desarrollo económico (Figura 5). Hasta ahí, se siguen las pautas que también se encuentran en Europa. Pese a ello, es de destacar que la minoría de mecanismos abordan de manera integral la metrópolis, desde todos los temas y ámbitos posibles. También es flagrante que el tema que más preocupa a nivel metropolitano a los ciudadanos, como es la vivienda, no esté para nada institucionalizado, salvo algunas excepciones, como el operador metropolitano de vivienda de Barcelona.

Figura 5. Número de instrumentos de gobernanza según la línea temática y ámbito

Fuente: elaboración propia (Tomàs y Rosselló, 2023).

3.4. Cobertura territorial de los mecanismos de gobernanza metropolitana

Una atención integral de la cuestión metropolitana podría ser para todos los temas, o también para todos los territorios. Por eso, debemos mirar si los instrumentos de gobernanza abarcan el territorio de las AUF o si, al contrario, fragmentan el territorio en diversas administraciones, dejando sin abarcar parte del espacio metropolitano.

Los datos son claros. Sólo el 17,2 por 100 del total de instrumentos de gobernanza agrupan entre el 75 y el 100 por 100 de los municipios del AUF. Lo más habitual (más de la mitad de los casos) es que menos del 25 por 100 de los municipios participen en estos mecanismos de gobernanza. Así, podemos afirmar que, en más de la mitad de los casos, la mayor parte de los municipios quedan fuera de la cooperación.

Anteriormente ya hemos comentado que los gobiernos y agencias metropolitanas suelen abarcar parcialmente el territorio. También ya hemos señalado que las mancomunidades, pese ser la tipología más numerosa, tienden a agruparse de manera más fragmentada. Por otro lado, en promedio, las asociaciones de municipios son la tipología de instrumento que agrupa a más municipios dentro del área urbana funcional (AUF), con una media de 51 municipios. Sin embargo, un alto número de estas asociaciones no se ajusta completamente al territorio del AUF; de hecho, el 74 por 100 de ellas engloba menos de un cuarto de los municipios que componen el AUF en el que se encuentran. Esta discrepancia se debe a que la media está influenciada por algunas asociaciones que abarcan un gran número de municipios (como AMTU, la asociación de municipios del transporte público de Cataluña), mientras que la tendencia general es que agrupen menos municipios de los que conforman la extensión total del AUF. Los planes territoriales, de media, ocupan un poco menos que las asociaciones: 48,5 municipios. En este caso sí suelen ocupar gran parte del AUF (el 57 por 100 ocupa más de tres cuartas partes del AUF donde se encuentran). Los planes estratégicos son los terceros que, de media, ocupan más: 45 municipios. Los consorcios también destacan por ocupar la extensión de la AUF (25 por 100 de los consorcios ocupan más de tres cuartos del AUF), pese a ser instrumentos que tienden a agrupar extensiones más pequeñas. Además, los planes de movilidad (75 por 100 de todos ellos) suelen ocupar más de la mitad de su AUF.

Figura 6. Número de instrumentos de gobernanza según el porcentaje de municipios del área urbana funcional integrados

Fuente: elaboración propia (Tomàs y Rosselló, 2023).

En definitiva, España tiende a tener instrumentos que actúan sólo sobre fragmentos del territorio (Figura 6). Pese a ello, temáticas como la movilidad o instrumentos de planificación o consorcios tienden a actuar más sobre el conjunto de la AUF. Así, aquí, otra vez, vemos una tendencia clara, pero muy matizable según tipología de instrumento, temática y territorio.

3.5. Concentración y relación de los instrumentos

De lo visto hasta este momento vemos que los modelos de gobernanza: 1) son dispares según la CCAA; 2) las tipologías que predominan son las de cooperación, pese que hay presencia de otros tipos de instrumentos destacados en determinadas AUF; 3) predominan los instrumentos sectoriales y los temas tradicionales de la gobernanza urbana, pese a ver una presencia destacada de temas de desarrollo económico, y 4) los instrumentos actúan de manera fragmentaria sobre el territorio.

Todo esto ya dibuja un modelo de cooperación, dependiente de las estructuras autonómicas y con disparidades en los territorios. Pero, ¿es este el modelo de gobernanza metropolitana español? Los propios datos ya mostraban contradicciones y matices. Por ello debemos ahondar en ellos, viendo cómo se relacionan los instrumentos sobre un mismo territorio; viendo su densidad o concentración en la AUF. Para hacerlo, basta poner los instrumentos en un mapa y mirar el número de instrumentos metropolitanos que actúan en un municipio (Figura 7). Viendo la densidad sobre el territorio de mecanismos de gobernanza metropolitana nos damos cuenta enseguida que existen, en verdad, cuatro tipos ideales de gobernanza metropolitana en el territorio. Así, lejos de tener un único modelo con un único mapa urbano y político, la gobernanza metropolitana dibuja cuatro escenarios diferentes en territorios diferentes:

1. Número bajo de instrumentos y dispersos: este modelo es común en comunidades con ciudades intermedias en España, como las Castillas, Murcia, Asturias, así como en las Islas Baleares y Canarias. Estas regiones no suelen contar con una gran cantidad de instrumentos, y aquellos que tienen se distribuyen de manera dispersa por todo el territorio, sin destacar ninguna zona central de concentración significativa. En muchas de estas ciudades, la acción metropolitana se apoya en instituciones de segundo nivel local o en las CCAA, lo que refleja una visión más regional que urbana. Un ejemplo claro de esto se observa en las islas, donde los consells y cabildos juegan un papel importante. En un punto intermedio entre este modelo y el siguiente se encuentran Navarra y Aragón, donde la cantidad de instrumentos o la concentración pueden ser mayores.

2. Número medio de instrumentos, concentrados y con límites en el AUF: es el caso de País Vasco, Galicia y Comunitat Valenciana, principalmente. Presentan un número más elevado de instrumentos, se puede ver más claramente la concentración en el centro de las AUF y suelen ser instrumentos que se ajustan a los límites del AUF o que crecen desde ella (con la excepción del País Vasco).

3. Número medio-elevado de instrumentos, dispersos y sin respetar los límites funcionales: es el caso de Andalucía y Madrid, que o sobrepasan o no abarcan todo el territorio funcional del área. Además, presentan —sobre todo en el caso de Madrid— una clara dispersión, donde el centro no presenta mayor densidad de instrumentos que las periferias.

4. Número elevado de instrumentos, concentrados y con irradiación sobre toda la comunidad autónoma: el único caso es Cataluña. Presenta un número muy elevado de instrumentos. A medida que nos vamos alejando, cada vez hay menos concentración de instrumentos metropolitanos, pero vemos cómo van apareciendo a lo largo de todo el AUF e irradian al resto de territorio de la comunidad.

Al final, cada esquema de concentración puede presentar diversos modelos diferenciados de gobernanza. De esta manera, desmentimos la existencia de un modelo único. Por ello, se puede decir que pese al predominio de la cooperación entre municipios para atender a la metrópolis, al final se debe mirar cómo se relacionan los instrumentos en cada escenario dibujado.

Figura 7. Mapa con el número de mecanismos por municipio

Fuente: elaboración propia (Tomàs y Rosselló, 2023).

4. CONCLUSIONES

La población española es cada vez más urbana y metropolitana. Sin embargo, el tratamiento de la cuestión metropolitana puede calificarse de «fracaso y abandono» (Hildenbrand, 2017: 67). Como hemos visto en este artículo, a partir de los resultados del proyecto METROGOV, hay distintos instrumentos de gobernanza metropolitana en las 45 aglomeraciones más grandes del país, pero estos no son integrales, no se agrupan por territorio funcional y tienen un grado intermedio de institucionalización. La mayoría de los instrumentos provienen de cooperaciones entre municipios que no se distribuyen por las necesidades urbanas y que surgen por el impulso de instituciones locales o supralocales herederas de los diseños preexistentes (como las diputaciones o las CCAA).

También hemos constatado que España no tiene un único modelo para su organización metropolitana. Dependiendo del territorio, de la densidad de instrumentos y del nivel de institucionalización, los modelos de gobernanza metropolitana difieren entre ellos. A pesar de todo, predomina la cooperación voluntaria, muy ligada a la figura de la mancomunidad y los consorcios, siguiendo un modelo territorial (Ciudad vs. Rural) que está desactualizado para los desafíos actuales (Cuadrado, 2016; Rodríguez Álvarez, 2010).

La ausencia de un modelo único no equivale a concluir que no existen modelos metropolitanos en el territorio. Sí podemos detectar que muchas áreas urbanas se ajustan a uno u otro modelo teórico de los que podemos encontrar en Europa (más allá de la ya comentada cooperación). Así, el modelo de las agencias metropolitanas, heredero claro del public choice, sigue presente en Valencia. Por otro lado, Madrid es un ejemplo de la no existencia de instrumentos propiamente metropolitanos, ya que las funciones potenciales que tendrían las ejecuta directamente la Comunidad de Madrid. Y de todos ellos, sólo un territorio tiene una gobernanza metropolitana donde un ente metropolitano creado por ley sea el eje central: Barcelona. Así, la inexistencia de un modelo estatal predominante no invalida que cada territorio dé una solución u otra al reto metropolitano. Otra cuestión sería si lo realiza desde la centralidad que la cuestión metropolitana merece. Hecho que, en este trabajo, ponemos en duda.

Un tema que cabe mencionar y que es relevante es la sorprendente falta de instrumentos de determinadas temáticas. Por ejemplo, a pesar de que la vivienda es el principal problema de muchos ciudadanos, hay escasos instrumentos a escala metropolitana que lo atienden. Ello ilustra una línea de investigación futura: ¿qué instrumentos atienden la problemática de la vivienda y qué coordinación potencial puede haber entre ellos? Pero las líneas de investigación pueden ir aún más allá. Hablando de temáticas, muchas de ellas presentan sistemas de gobernanza muy particulares, debido a su naturaleza. Sería el caso de la movilidad, que tiende a tener unos instrumentos específicos con alcance territorial propio. Así, observar «submodelos» temáticos sería pertinente en futuros trabajos. A parte de ello, sería francamente interesante estudiar las redes de la gobernanza metropolitana, es decir, la interrelación de los instrumentos metropolitanos. Por ejemplo, el AMB, en Barcelona, participa de consorcios que a su vez participan de otros espacios. Así, estudiar estas relaciones ayudaría a vislumbrar las auténticas gobernanzas metropolitanas del Estado.

Muchas de estas investigaciones podrán ser derivadas de la explotación de METROGOV. Lo que está claro es que esta primera delimitación de los modelos de gobernanza apunta a una dirección clara: falta construir una visión colectiva de los retos metropolitanos por parte de todos los niveles de gobierno (el central, el autonómico y el local). Constatamos que no existe en España una cultura política proclive a la cooperación a una escala metropolitana. Este es sin duda un reto de gran envergadura, ya que las regiones urbanas y metropolitanas tienen que afrontar desafíos urgentes como la adaptación a la crisis climática, la transición energética, y la segregación social y residencial sin los instrumentos adecuados. El futuro es, sin duda, metropolitano. La cuestión es si le podremos hacer frente.

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* Fecha de finalización del trabajo: 23 de abril de 2024.

Trabajo realizado en el marco del proyecto METROGOV (Gobernanza Metropolitana en España: Institucionalización y Modelos) (PID2019-106931GA-I00).

Abreviaturas utilizadas: AMB (Área Metropolitana de Barcelona), AMVi (Área Metropolitana de Vigo), AUF (Área Urbana Funcional), CCAA (Comunidades Autónomas), INE (Instituto Nacional de Estadística).
1 La referencia completa del proyecto, dirigido por Mariona Tomàs, es PID2019-106931GA-I00. El equipo del proyecto está compuesto por investigadores y profesores de diversas universidades españolas, provenientes de distintos departamentos (Ciencia Política, Gestión y Administración Pública, Geografía, Sociología, Urbanismo y Ordenación del Territorio) y en distintas fases de su carrera académica (predoctoral, posdoctoral, consolidada y sénior). Los resultados del proyecto se han publicado en 2023 en el libro Metrópolis sin gobierno. La anomalía española en Europa, editado por Mariona Tomàs y publicado por Tirant lo Blanch.
2 Disponible en abierto en https://data.mendeley.com/datasets/mdcx3v5jp6/1.