Ayer 122/2021 (2): 21-42
Sección: Dosier
Marcial Pons Ediciones de Historia
Asociación de Historia Contemporánea
Madrid, 2021
ISSN: 1134-2277
DOI: 10.55509/ayer/122-2021-02
© Alexandre Fernandez
© Alberte Martínez-López
Recibido: 27-01-2019 | Aceptado: 10-01-2020
Editado bajo licencia CC Attribution-NoDerivatives 4.0 License

Suministrar gas y electricidad a las ciudades francesas antes de la ley de nacionalización de 1946*

Alexandre Fernandez

Université Bordeaux-Montaigne (Francia)
alexandre.fernandez@u-bordeaux-montaigne.fr

Resumen: Este trabajo analiza la especificidad del suministro de gas y electricidad en las ciudades francesas respecto al conjunto de la Europa latina, en especial en los decenios interseculares (1890-1910). En Francia, la competencia entre los dos modos de difusión de la energía fue muy dura, en razón de la antigüedad e importancia que tenía la industria gasista. De hecho, las empresas gasistas sabían cómo negociar con los consistorios municipales y, a veces, pudieron hacerse con la prometedora actividad eléctrica. No obstante, en un país en el que la explotación directa por los ayuntamientos (el llamado «socialismo municipal») no arraigó, las compañías hidroeléctricas, en especial después de 1910, lograron imponer su lógica técnica y mercantil a niveles extralocales.

Palabras clave: ciudades francesas, gas, electricidad, municipalización, empresas privadas.

Abstract: This paper analyses the supply of gas and electricity in French cities with respect to the rest of Latin Europe. It focusses on the fin-de-siècle period, particularly the two decades from 1890 to 1910. In France, the history and importance of the gas industry ensured intense competition. In fact, the gas companies had much experience negotiating with municipal councils. At times, they could get the best of promising electrical initiatives. However, in a country where direct management by municipalities (‘municipal socialism’) did not take root, hydroelectric companies, especially after 1910, succeeded in imposing their technical and commercial logic by going beyond the local level.

Keywords: French cities, gas, electricity, municipalization, private ­companies.

Introducción

Para al menos dos generaciones enteras de franceses, las cosas eran simples 1: la electricidad —su producción, transporte y, en especial para los que les implicaba, su distribución— era la empresa pública nacional, industrial y comercial EDF (Electricité de France), y para aquellos que, en las zonas urbanas, estaban suscritos a una red de distribución, el gas era la entidad asociada GDF (Gaz de France) 2. El edificio nacional, construido en la Liberación 3 con la ley del 8 de abril de 1946 4, comenzó a desmoronarse en 1996 y 1997 con la adopción de las primeras directivas de la Unión Europea en este campo. Una nueva fase en la historia de la energía parecía estar comenzando. Parecía que, al menos en lo que respecta a la distribución, el nivel local, el de las administraciones municipales, recuperaría gran parte del control sobre el sistema de distribución de energía de la red que tenía antes de la ley de nacionalización de 1946 5.

Aquí no es posible trazar, ni siquiera de manera breve, la historia de la distribución de gas y electricidad en Francia desde los orígenes hasta el final de la Segunda Guerra Mundial. Nuestra atención se centrará en las décadas que rodean el cambio de siglo y se ajustará a dos puntos. Por un lado, analizaremos la creación y desarrollo, muy sólidos, de una industria y redes de gas en las ciudades francesas cuando aparecieron las primeras empresas de distribución de electricidad: esta antigüedad y vigor del capitalismo autóctono del gas y también del agua (junto con el capitalismo belga del gas y del agua) son quizá una característica distintiva en la Europa Latina. Por otro parte, explicaremos que, por el contrario, las formas francesas de distribución de gas y electricidad —la elección casi exclusiva de la delegación privada de concesión de servicios— marcan una característica que distingue a las ciudades latinas (con la notable excepción, después de la ley de 1903, de algunas ciudades italianas) de sus homólogas de Gran Bretaña o Alemania 6.

Distribuir gas y/o electricidad

La distribución de gas es un hecho intrínsecamente urbano, como lo demuestra la encuesta publicada en 1891 7. Esta encuesta indicaba que 1.000 municipios en Francia estaban entonces iluminados por gas, lo cual incluye 99 municipios de más de 20.000 habitantes y, lo que es aún más notable, el 90 por 100 de los 300 municipios de entre 6.000 y 20.000 habitantes y la mitad de los municipios de entre 4.000 y 6.000 habitantes. En otras palabras, los habitantes y las empresas de casi todas las ciudades francesas disponían de un sistema de distribución de gas. Solo los habitantes de la mitad de los pueblos carecían de acceso al gas y, por supuesto, los de las zonas rurales: es decir, en aquel momento, casi dos tercios de la población francesa. Si, por supuesto, estamos lejos de las tasas de equipamiento británico o belga, es esta «cobertura de gas» —mucho más que la identificación cronológica— 8 en todas (o casi) las zonas urbanas lo que nos hace, a pesar de todo, distinguir las ciudades francesas en la Europa latina.

A mediados del siglo xix, las compañías de gas contaban, al menos en las grandes ciudades, con una importante clientela privada: en París esto representaba el 80 por 100 de las ventas incluso antes de 1850; en la misma fecha había más de 7.000 abonados a la Compagnie de Perrache, una de las cuatro compañías establecidas en Lyon 9, y 4.500 en Estrasburgo 10. Las empresas de gas tenían que obtener de los municipios —que eran los únicos legalmente titulares de la autoridad que concedía las ayudas— el derecho a establecer una planta de producción, una red de distribución y a explotarla. Pero es fácil comprender la seguridad comercial que proporciona una clientela privada de este tipo y los recursos que podrían poner a disposición de sus estrategias. Jean-Pierre Williot distinguió dos modelos en este sentido. Por un lado, había algunas grandes empresas cuyas concesiones se extendían al tamaño de toda una gran ciudad y que lograban extender la red a los suburbios. Entre ellas se hallaban la Compagnie Parisienne, creada por la fusión-absorción de las seis empresas preexistentes por los Péreire en 1855 11, pero también en Marsella al amparo del banquero Mirès o en Lyon. En Burdeos podemos mencionar el monopolio de la Compagnie Générale d’éclairage, filial de la sociedad británica, que había obtenido la concesión original de 1832, afrancesada en 1874 por la ampliación de capital con motivo de la renovación de la concesión. Por otro lado, existían otras empresas que para existir y generar beneficios solo podían ampliar su ámbito de actuación reuniendo varias explotaciones dispersas o aumentando su objeto social para abastecer de agua potable y, posteriormente, entrar en el sector de la distribución eléctrica. Williot señala que este modelo, «más caótico que el primero, no impidió éxitos excepcionales», como la Société Lyonnaise des eaux et de l’éclairage creada en 1880 por el Crédit Lyonnais, que, con sede en París, acumuló una docena de concesiones de gas, entre ellas la de Toulouse (y muchas distribuciones de agua en los suburbios de Burdeos, de Lila o en la región de París). Por último, está el caso, bastante raro pero espectacular, de las empresas transnacionales francesas, cuyo ejemplo mejor documentado es el de Lebon, que, partiendo de una pequeña ciudad de Normandía, construyó un verdadero imperio del gas en España a mediados del siglo xix, que luego extendió por el norte de África y Egipto (las operaciones extranjeras representaban el 85 por 100 de sus abonados) 12.

En resumen, cuando tímidamente apareció una industria eléctrica en las ciudades francesas —por ejemplo, Gaillard en Tours a principios de la década de 1880; Brancion, representando a la compañía de Edison, en Dijon en 1885—, las compañías de gas estaban en la cúspide de su prosperidad y fuerza en su lucha de poder con las autoridades municipales. En muchas ciudades, las concesiones firmadas a mediados de siglo expiraron hacia 1890. A menudo, las compañías de gas pudieron negociar la renovación de sus contratos, pero, en general, los gobiernos municipales les impusieron la llamada cláusula de «progreso científico». Esta disposición exigía que el concesionario utilizara, cuando procediera, todo nuevo proceso de iluminación y calefacción que los descubrimientos científicos y las innovaciones tecnológicas pudieran aportar al mercado. Pero precisamente dado el estado real de la tecnología eléctrica 13, estas garantías anticipadas tuvieron poco efecto hasta principios del siglo xx. Sin embargo, las empresas obtenían muy a menudo la renovación de sus concesiones exclusivas «polivalentes» por periodos significativamente más largos: en lugar de quince o dieciocho años como en el periodo anterior, ahora podían anticiparse a veinticinco o treinta años de funcionamiento 14.

Sobre esta base, las compañías de gas intentarían resistir la competencia de la electricidad 15. Debido a la existencia de estas concesiones exclusivas de las compañías de gas, los empresarios de distribución de electricidad solo podían basar sus actividades en el llamado régimen de «permiso de red viaria». Se trataba de una autorización para ocupar un bien público expedida por la autoridad municipal, previa autorización del prefecto, que permitía la instalación de cables eléctricos en las calles bajo ciertas condiciones de seguridad. Si bien el carácter arbitrario y precario de la autorización constituía una clara desventaja para los electricistas, este reglamento ofrecía ventajas innegables a los concesionarios: sin especificaciones y, por tanto, sin limitaciones, sin producción y sin precio 16.

Las compañías de gas interpusieron largas y numerosas demandas contra los electricistas y, en particular, contra los municipios que habían permitido a las compañías eléctricas instalarse por incumplimiento de contrato; en recursos de apelación, casi siempre ganaron ante el Consejo de Estado, el máximo órgano administrativo 17. Esto sin duda ralentizó, pero no retrasó, la instalación de los electricistas en los distritos centrales de las ciudades —los barrios de las salas de espectáculos y los grandes almacenes, los principales clientes de los pioneros de la electricidad— después de la segunda mitad de la década de 1890. Así, alrededor del año 1900 en Burdeos había una docena de empresas que producían y distribuían electricidad a escala de unas pocas calles a partir de un generador de carbón 18.

En otras ocasiones, y cada vez con más frecuencia después del cambio de siglo, los líderes del gas comprendieron la aparente inevitabilidad del desarrollo de la electricidad y los beneficios que podrían derivarse de él si ellos mismos participaban en la implementación de la nueva energía. Esa fue su opción, aunque no consiguieron eliminar a los electricistas instalados en los patios de los edificios ni, en especial, a las empresas capitalistas de Lyon. Tuvieron mayor éxito en Lila, donde las dos empresas que compartían el territorio de la aglomeración formaron una filial común, la Société Lilloise d’Eclairage Electrique 19, y en Burdeos, cuando expiró su concesión, la compañía de gas creó la Compagnie Générale d’Eclairage de Bordeaux 20.

Estas empresas «mixtas», tanto de gas como de electricidad, se encontraban en una posición fuerte frente a los municipios cuando finalmente fue posible construir la explotación de la electricidad sobre una base legal clara. En efecto, a partir de 1902, el Consejo de Estado autorizó a los municipios a conceder a un competidor la concesión de alumbrado eléctrico si el concesionario de alumbrado de gas rechazaba cualquier adaptación. Pero sobre todo fue la ley del 15 de junio de 1906 la que, sin reconocer explícitamente la electricidad como un servicio público, declaró que la industria de distribución de electricidad proporcionaba un servicio de utilidad pública. Si bien la ley permitía que se mantuviera el régimen de permisos de red viaria, alentaba sobre todo el establecimiento de concesiones de alumbrado que pudieran beneficiarse de la declaración de utilidad pública. La consecuencia de estas disposiciones fue la eliminación de los obstáculos administrativos y jurídicos en el establecimiento técnico de la explotación. Así, en particular se hizo más difícil para el derecho de propiedad impedir que los cables eléctricos pasaran por encima de un dominio privado no edificado. El artículo 12 de la ley especificaba que esta declaración de utilidad pública «otorga al concesionario todos los derechos conferidos por las leyes y reglamentos a la administración en materia de obras públicas y, por tanto, para poder causar expropiaciones de interés público o permitir que el distribuidor se beneficie de las necesarias “servidumbres de paso” sobre las propiedades, sin expropiaciones ni desposesiones, reservándose los propietarios el derecho a obtener el desplazamiento de la línea o del poste» 21.

Al mismo tiempo, debido a los principios generales del derecho y a la organización de las actividades industriales y comerciales, porque también pensaban que esto fomentaría una reducción de las tarifas —que aún eran muy elevadas— y porque, en muchos casos, tenían recuerdos amargos de sus relaciones con la distribuidora de gas «exclusiva», las ciudades querían que se produjera una competencia entre los operadores de distribución de electricidad. Así ocurriría en París, donde seis empresas eléctricas (los «sectores»), entre ellas Edison, debían compartir el territorio municipal 22. En Burdeos, en 1904, la Compagnie Générale d’Eclairage obtuvo la exclusividad del alumbrado público de gas y electricidad, pero la producción y distribución de electricidad para empresas y particulares se dividía en cinco empresas (entre las que se encontraba la Compagnie Générale d’Eclairage de Bordeaux, una empresa «mixta» de gas y electricidad fundada por la antigua Compagnie du Gaz) 23.

Sin embargo, el aumento significativo de la electrificación de las ciudades francesas después de 1906 fue a menudo el resultado de una sola empresa, que poseía de hecho, si no de derecho, un monopolio o cuasimonopolio. La creación de una red, aunque solo fuese urbana, presuponía la existencia de empresas con medios de financiación mucho mayores que los que muchas empresas del siglo xix habían sido capaces de reunir. Pero, al mismo tiempo, una operación de este tipo llevaba a un fortalecimiento de la tendencia hacia la concentración empresarial. Al ampliar las bases financieras, la concentración permitió por sí sola instalar con éxito una red eléctrica coherente y de tamaño suficiente para poder anticipar la demanda. Esto explica los monopolios de hecho en ciudades donde solo había un candidato serio a la electrificación: en Rouen, con la Compagnie Générale d’Electricité, o en Nîmes, con la Société Nîmoise d’Electricité. En Burdeos, de las seis empresas licitadoras en 1904, tres desaparecieron en pocos meses o fueron recompradas. La principal concesionaria de electricidad original, la Société d’Eclairage Electrique de Bordeaux et du Midi, tenía un sector muy interesante desde el punto de vista comercial en el corazón de la ciudad, pero su expansión fue bloqueada: por un lado, por las opciones técnicas —corriente continua— que se habían tomado y, por otro, por las ambiciones de la Compagnie Générale d’Eclairage. En 1908, esta última adquirió la mayor parte de las acciones de su competidor y comenzó a instalar una red en el territorio de la ciudad. En Lila, aunque el municipio, para romper el monopolio, había recibido favorablemente los proyectos de electrificación de tres empresas, la empresa de Lila consiguió, gracias a los tribunales, mantener su posición frente a empresas que, sin embargo, eran poderosas (dos de ellas filiales del grupo belga Empain) 24.

En París, a través de un acuerdo firmado en 1907 entre el municipio y los seis operadores eléctricos se decide crear la Compagnie Parisienne de Distribution Electrique (CPDE), que consistía en la agrupación de los antiguos sectores que habían llegado al final de sus concesiones y la participación de los grupos Schneider (a través de una empresa de estudios de mercado) y Empain (Société d’Electricité de Paris, que también se dedicaba a la explotación del transporte metropolitano) 25. De hecho, la concesión de la CPDE entró en vigor el 1 de enero de 1914 hasta 1940 (con posibilidad de renovación). Esta compañía, por un lado, estableció un monopolio de facto para la iluminación y, por otro, dejó la explotación de la fuerza motriz a la libre competencia: de ahí la importancia de la autoproducción (empresas de transporte público, grandes fábricas, pero también gracias a generadores con capacidades adaptadas dentro de pequeñas fábricas). Sin embargo, cada empresa mantuvo su autonomía tanto administrativa como técnica; así, si el acuerdo de 1907 permitía una reducción de las tarifas, si fomentaba el movimiento hacia la concentración de los centros de producción en grandes fábricas suburbanas, no impedía, debido a la naturaleza demasiado parcial de la normalización emprendida en los años siguientes, que la capital del Estado siguiera siendo el lugar del «mosaico de soluciones técnicas» 26.

Al problema de la armonización de los sectores pronto hubo que añadir el paradójico problema de la buena situación económica general, la de la Belle Époque. El fuerte crecimiento de la demanda no tanto de los consumidores particulares, sino de la fuerza motriz, creó muchas dificultades. Surgió entonces el problema del suministro de electricidad a las grandes ciudades. En muchas de ellas, la electricidad se producía en fábricas locales, la mayoría de las veces en centrales térmicas. El pliego de condiciones preveía, en general, que las instalaciones eléctricas, las fábricas y las canalizaciones, que entretanto proporcionaban puestos de trabajo locales, se incluirían en el patrimonio municipal al final de la concesión. Por tanto, a los municipios les interesaba que las empresas produjeran energía in situ (por ejemplo, en Burdeos, donde el artículo 47 del contrato entre la ciudad y los concesionarios especifica con claridad que el concesionario debe tener sus fábricas en el territorio del municipio).

Pero el punto de vista de los distribuidores de fluidos era, por supuesto, diferente. Si para satisfacer el aumento de la demanda en condiciones óptimas no se quería inmovilizar demasiado capital —lo que causaría el aumento de la capacidad de producción de la planta existente o, con mayor razón, la construcción de una nueva unidad de producción— había que buscar fuentes de suministro en otro lugar. El concesionario productor-distribuidor tenía que comprar energía a una empresa de producción-transporte con condiciones de producción más favorables (proximidad a cursos de agua, minas de carbón o un puerto). Así pues, en virtud de un acuerdo celebrado en 1909 a tal efecto, Energie Electrique du Sud-Ouest debía suministrar electricidad producida en una central hidroeléctrica que estaba en el río Dordoña, a 120 kilómetros, a los concesionarios de Burdeos, en particular a la Compagnie Générale d’Eclairage de Bordeaux. El ayuntamiento se alarmó, en primer lugar, de que esta combinación comercial y tecnológica no cambiara el espíritu con el que se habían firmado los tratados de concesión. Sin embargo, pronto se hizo evidente que el marco establecido en 1904 limitaba el posible desarrollo de la electricidad en Burdeos. Por consiguiente, esta ciudad firmó una enmienda a los acuerdos de 1904 con las empresas autorizando la importación en Burdeos de energía hidroeléctrica producida en la Dordoña.

Así pues, prevaleció la lógica comercial del mayor concesionario. Una lógica basada en la coherencia de un sistema tecnológico y económico que combinaba una empresa térmica y local y una empresa hidráulica con vocación regional. Una situación en la que los «efectos de red» tenían que generar economías de escala que traspasaban las fronteras administrativas 27 del territorio municipal. El punto de vista de los ediles —los representantes electos del municipio— tuvo que ceder ante el dinamismo conquistador de las empresas privadas que rompieron el ajuste que se había establecido en 1904 entre la red eléctrica urbana y el territorio municipal 28. Parecía que no se podía establecer un vínculo entre la producción y la distribución de electricidad dentro de la misma unidad territorial. La principal preocupación de la municipalidad era que estaba perdiendo el control sobre la producción y distribución de la electricidad que había querido mantener.

En este caso, la ciudad de Burdeos pensó que restablecería este control durante las dificultades técnicas y financieras experimentadas por las empresas durante la Gran Guerra 29. En efecto, la guerra de 1914 alteró el equilibrio del sistema energético. El repentino aumento de la demanda de energía motriz (debido a la presencia de industrias anteriormente situadas en regiones fronterizas y ahora desplegadas hacia el interior, en particular las industrias metalúrgicas y químicas, que consumían grandes cantidades de energía) y el aumento del precio del carbón importado de Gran Bretaña pusieron a la Compagnie Générale en una situación muy difícil. Aunque esta última no pudo aumentar sus tarifas eléctricas por encima de lo que estaba previsto cuando se firmaron los tratados de concesión, obtuvo, por otra parte, por una decisión muy famosa del Consejo de Estado 30, el derecho, obtenido debido a las circunstancias, de aumentar sus tarifas de gas 31. Es comprensible que las relaciones entre el municipio y su concesionario no mejoraran. En junio de 1918, el Ayuntamiento de Burdeos decidió que la ciudad se haría cargo de las instalaciones de producción y distribución de energía: el 1 de julio de 1919 la Régie municipale du gaz et de l’électricité de Bordeaux (RMGEB) entró en funcionamiento 32.

El imposible «socialismo municipal del gas y la electricidad» en Francia

Se trataba de una decisión que no era muy característica de las prácticas municipales francesas. Muy pocas ciudades consideraban una alternativa a la explotación de servicios por parte de una empresa privada en forma de concesión para la explotación de servicios de electricidad urbana. No es que desconocieran los debates que estaban teniendo lugar en toda Europa 33. Todo lo contrario. En Francia, como en otras partes, hubo mucho debate 34. Representantes de las principales ciudades francesas participaron en los congresos internacionales de planificación urbana de Londres en 1910 y Gante en 1913, en los que se trataron las cuestiones de la política inmobiliaria y de suelo municipal, así como la participación de los municipios en empresas productivas y la apropiación colectiva de los beneficios de los servicios industriales, las concesiones, los arrendamientos y las concesiones municipales directas. Pero como en España, donde, con algunos intentos excepcionales, solo se municipalizaron de manera permanente los servicios y plantas de gas de Bilbao y San Sebastián 35, se logró muy poco. Si bien había un gran número de empresas distribuidoras en Inglaterra y Alemania, este fenómeno seguía siendo extremadamente marginal en Francia. La casi imposibilidad de proponer en Francia cualquier «socialismo municipal del gas y la electricidad» posible tuvo como corolario que en la gran mayoría de los casos los «compromisos municipales» —un sistema de actores en torno al establecimiento y gestión de servicios técnicos urbanos y que involucraba en un juego complejo a las autoridades municipales, a las empresas que construían las infraestructuras y a las que, a menudo las mismas, pero no siempre, gestionaban el servicio, y a los habitantes como votantes y contribuyentes— 36 se establecieran sobre la base de la gestión delegada bajo el sistema de concesiones: bien porque una empresa gestionara todos los servicios (agua, gas, electricidad y transporte) o, con mayor frecuencia, porque estos se concedieran a empresas separadas.

En efecto, si excluimos las empresas distribuidoras creadas en algunos pueblos rurales y para la electrificación del campo durante el periodo de entreguerras, difícilmente podríamos encontrar más que las empresas distribuidoras de gas de Tourcoing, las de gas y electricidad de Burdeos y Grenoble 37, y los casos de las empresas públicas de Estrasburgo y Metz procedentes de su inclusión en el Imperio alemán antes de 1919 38. ¿Cómo explicar esta falta de entusiasmo por este método de gestión, cuando en muchas ciudades el sistema de gestión delegada de la distribución de gas y electricidad estaba lejos de dar resultados satisfactorios tanto para los municipios como para sus habitantes?

Es cierto que ha sido un camino largo y difícil reconocer el carácter de servicio público de este tipo de actividad. En 1898, el Consejo de Estado se negó a reconocer el carácter de simple utilidad pública de la distribución de energía, considerando explícitamente que las empresas implicadas eran empresas como las demás. Hasta la mencionada ley de 1906 no se obtuvo este reconocimiento. Pero los liberales que dominaban la Escuela Libre de Ciencias Políticas (que formaba muchas de las elites políticas y administrativas del país), el Consejo de Estado y el Senado continuaron negando a los municipios cualquier capacidad económica. Así, en 1903, los concejales del Ayuntamiento de París votaron a favor de la creación de una empresa reguladora directa de gas; aunque aprobado por la Cámara de Diputados, el proyecto fue rechazado por el Senado 39. Es cierto que una decisión del Consejo de Estado de 1907 admitió que la notificación de las normas relativas a la explotación del servicio por parte de la administración era legal, pero se refería a las relaciones entre el Estado y las empresas ferroviarias 40. Pero aún se estaba lejos de permitir la gestión directa por parte de los municipios. Reconocer un tipo de actividad como tal, en virtud de los beneficios que la comunidad pudiese tener en aras del interés público, no significaba, de ninguna manera, admitir que pueda haber propiedad y gestión públicas, ni siquiera a nivel comunal.

Sin embargo, una corriente de opinión, reflejada en las intervenciones del economista Charles Gide o del catedrático Léon Duguit, empezó a ver al Estado no como un mero agente del orden público, sino como un actor capaz de aumentar de manera potencial la prosperidad de la nación y el bienestar de sus poblaciones 41. Duguit, catedrático de Derecho Público en la Universidad de Burdeos, propuso la noción de servicios públicos industriales y comerciales que se desarrollarían en línea con el avance de la civilización. Sin embargo, hay que tener en cuenta que esta estructura jurídica solo podía haber sido creada «en la doctrina», porque, al mismo tiempo, ya existían las condiciones «materiales»: para que el transporte público o la distribución de la luz o de la fuerza se consideraran como servicios públicos, el coste de su implantación y, por tanto, las tarifas de uso del servicio tenían que haber bajado, y a medida que aumentaba la demanda se pudo hablar de «necesidades económicas y sociales» 42.

Hasta un decreto del Consejo de Estado de 8 de octubre de 1917, la jurisprudencia no permitió, en determinadas condiciones, la gestión directa de los servicios por parte de los municipios. La sentencia del Tribunal de Conflictos de 22 de enero de 1921 aplicó el concepto de gestión privada a un servicio público: estableció así en el derecho positivo el concepto de «servicios públicos industriales y comerciales» para oponerlos a los «servicios públicos administrativos» o a los propios servicios públicos 43. Esto legalizó la asunción directa de la responsabilidad de las actividades correspondientes a las nuevas necesidades o expresadas en nuevos términos como resultado de la combinación de la innovación tecnológica y la demanda social, ya sea la «creación» o la nacionalización, o, en su caso, la «municipalización».

¿Por qué entonces las ciudades francesas no recurrieron más a la gestión directa después de 1917-1921, cuando la ley lo pasó a permitir? Por supuesto, no hay una respuesta absoluta. Tenemos que conformarnos con algunas suposiciones: que la gestión directa, como lo demuestra la historia de Burdeos y Grenoble, no podía garantizar la autonomía técnica e implicaba, en cualquier caso, tratar con un proveedor privado, o que, por razones políticas y financieras, los municipios probablemente temiesen ser acusados de malgastar el dinero de los contribuyentes si compraban concesiones privadas o instalaban una red a gran costo.

Aunque, con independencia de un contexto ideológico más favorable y de las posibilidades legales reales —gracias a los recursos de derecho administrativo que se estaban creando para este fin (en particular con la sentencia «transbordador Eloka»)— 44, solo se tenía en cuenta la falta de iniciativa privada (como en el caso de los equipamientos para las zonas rurales) y/o la expectativa de ingresos fiscales para que un municipio pudiese arriesgarse a establecer una gestión directa. Hacerlo exigía que fuese lo suficientemente grande como para instalar o, con más razón, recomprar instalaciones de red. En el caso particular de la recompra, el aspecto importante es el valor de mercado del negocio a recomprar. Este es un criterio esencial en la decisión de municipalización y es de suma importancia considerar la fecha en que se discutió el tema. Todo esto lleva a una distinción más clara que la que se ha hecho, por un lado, entre los casos de creación ex nihilo de un servicio municipal de distribución de gas o electricidad y los casos de «municipalización» propiamente dicha, es decir, los casos en los que el ayuntamiento se hace cargo del servicio al final del contrato celebrado con el operador, y, por otro, la naturaleza de estos contratos (concesión propiamente dicha, arrendamiento financiero, etc.) y la duración del plazo. Después de la instalación, más allá de la depreciación, el valor financiero de los activos era tal que ningún municipio, a menos que desease hacer un esfuerzo políticamente peligroso desde la perspectiva de los contribuyentes, podía recomprar un negocio que se había vuelto demasiado importante durante el contrato. Además, como hemos visto, los operadores podían protegerse con contratos a largo plazo.

Sin embargo, la municipalización de Burdeos fue, sin duda, una municipalización tardía. Pero hay que señalar que se produjo, como se ha dicho, en el contexto muy particular de la Primera Guerra Mundial y de las dificultades de las empresas privadas. Dificultades que tendían a reducir el valor de los activos de las empresas muy por debajo de lo que el potencial comercial real habría sugerido. Por otra parte, la ciudad (270.000 habitantes) disponía de un presupuesto fuerte y de un gran crédito que le permitió poder contar con los recursos de los préstamos públicos (e incluso privados); pocas ciudades francesas se encontraban en una situación financiera tan favorable. Es esta relación entre la fragilidad de los activos industriales de las empresas y la capacidad financiera relativamente buena de un municipio lo que hemos denominado «municipalizador óptimo» 45. En otro lugar o en otro momento, parece que, al margen de cualquier voluntarismo político, o bien el negocio de las empresas era demasiado importante (Nantes, Lyon, Toulouse) o bien las ciudades, demasiado pequeñas, no eran lo suficientemente ricas.

Por último, puede haber un tercer argumento de naturaleza administrativa, pero que se centra en la política y la economía. Debido a las limitaciones del territorio municipal, muchas ciudades francesas no podían alcanzar un tamaño crítico suficiente y los municipios periféricos, dotados del mismo estatus y poderes que la gran ciudad, no querían ser asociados a un proyecto en el que temían perder su autonomía. En Francia, incluso las más grandes de las «ciudades-prefecturas» legalmente son solo cabeza de «departamento», no son «capitales» de provincia. La asociación de una gran ciudad y su área periurbana en un proyecto de gestión pública, siguiendo el ejemplo del caso alemán, por ejemplo, se enfrentó al mantenimiento de las particularidades de los municipios consagradas en el derecho administrativo. En otras palabras, cualquier política local en esta materia estaba relacionada con la capacidad de organizar desde un centro de impulso una acción a la escala de un territorio más grande. Sin embargo, por un lado, si algunos conseils généraux —equivalentes a las diputaciones provinciales, pero con muy poca capacidad administrativa hasta la ley de 1982— trataban de coordinar (con la asistencia técnica y financiera del Estado) una política de electrificación, lo más frecuente era que lo hicieran, por defecto, en los departamentos más rurales, donde se trataba de atraer a operadores privados poco predispuestos debido a las débiles perspectivas de remuneración del capital. Por otra parte, un concepto como el de espacio urbano, concebido como una unidad demográfica y económica, todavía no se percibía realmente, a pesar de que la dinámica técnica y económica de la economía eléctrica estaba creando, a expensas del espacio de referencia institucional (la commune, el municipio), un territorio funcional, el de su lógica de acción, y desde la década de 1920 a escala regional 46.

Conclusiones

Al igual que en España, Portugal y, en su mayor parte, Italia, las necesidades de agua, gas, electricidad, agua corriente y transporte público de la comunidad fueron satisfechas casi en su totalidad por empresas privadas con contratos de concesión hasta la ley de nacionalización de 1946. El desarrollo progresivo del concepto de servicio público local de carácter industrial y comercial que oponía estos servicios a los servicios administrativos públicos o a los propios servicios públicos, y la evolución de la jurisprudencia que, separando la misión de la «propiedad», daba una referencia legal a las empresas privadas que ejercían un servicio público industrial y comercial 47, permitirían, a partir de 1917 y durante los años veinte del siglo pasado, dar un marco jurídico a la creación de autoridades municipales (régies municipales). Pero estas fueron, en el sentido más estricto, verdaderas excepciones.

Además, más allá de estas posiciones de principio y doctrina, lejos de ser universalmente compartidas entre catedráticos de Derecho, así como entre empresarios y políticos, era necesario tener en cuenta —en Francia como en otros países— el entrelazamiento de diferentes tipos de lógica. Durante la década de 1910 y más claramente a partir de 1920, la lógica técnica y económica de la electricidad superó a la del gas; la de la transmisión de electricidad superó con claridad a la de la distribución 48. A partir de entonces, entrar en el sector eléctrico significaba poder asumir los costes financieros y dominar la tecnología de las centrales térmicas de nueva generación o de los grandes equipos hidroeléctricos 49; también significaba poder integrarse en las redes de transporte que empezaban a interconectarse a escala regional 50. A este respecto, es comprensible que los municipios franceses, que aún no tenían la seguridad de la extensión legal de su campo de acción, administrativa y políticamente aislados entre sí, se sintieran impotentes para embarcarse en una aventura de este tipo. A otro nivel, también pesaban las tradiciones históricas acumuladas desde el siglo xviii y las luchas de influencia de los distintos grupos sociales interesados (stakeholders).

La ley de 1946 abrió un periodo «nacional» durante el cual la agenda de la economía política de la energía estuvo dominada por la producción, mientras que las cuestiones de distribución, manejadas sobre todo por EDF-GDF, pasaron a un segundo plano. Este periodo finalizó con la adopción en 1996 (para la electricidad) y 1997 (para el gas) de las directivas europeas sobre la necesidad de abrir el mercado del suministro. En muchos sentidos, la apertura de los mercados fue una oportunidad única que se había esperado durante mucho tiempo, ya que la Federación de Comunidades de Concesionarios y Distribuidores, a la que nos hemos referido, no ocultaba que las autoridades locales, en su calidad de autoridades de concesión de servicios públicos, podían imponerse en el juego político de los actores de la economía energética. A mediados de la primera década del siglo xxi, esto parecía representar «la oportunidad de introducir en la agenda un aumento de las oportunidades de los sindicatos intermunicipales y departamentales de la energía frente al operador histórico EDF» 51. Algunos pedían un «servicio público de suministro», que en un principio se dirigiría a las autoridades locales y a los clientes cualificados y luego a todos los consumidores individuales; un servicio que «podría adoptar diferentes formas e intensidad distintas: grupo de compra, “etiquetado” de los proveedores en función de la trazabilidad de la electricidad vendida, etc.» 52.

Sin embargo, no parece tan seguro que las lógicas de planificación urbana y social de las autoridades locales hayan podido ocupar tal lugar frente a las estrategias corporativas. Ya en 2004, el mismo año en que EDF y GDF se convirtieron en empresas privadas (con una clara participación estatal mayoritaria en el caso de la primera) e incluso antes de que estas dos empresas francesas se convirtieran en gigantes internacionales y competidores en el mercado francés, más allá de las divisiones (EDF desmantelada en RTE, ERDF se convierte en Enedis, etc.) y las fusiones (GDF y Suez se convierten en Engie), Jean-Marie Chevalier escribió:

«Finalmente, el mundo extremadamente tranquilo de la electricidad rutinaria y monopolística se transformó en un campo de batalla. El sueño de una competencia pura y perfecta se asoció con el sueño de una “democracia de las partes interesadas” (stakeholders democracy). La realidad es una batalla entre el dinero, los intereses políticos y el bienestar social que ya no se concibe a nivel local o nacional, sino a nivel mundial. Desde esta perspectiva, el sector eléctrico es más que nunca un sector político» 53.