Ayer 115/2019 (3): 77-104
Sección: Dosier
Marcial Pons Ediciones de Historia
Asociación de Historia Contemporánea
Madrid, 2019
ISSN: 1134-2277
DOI: 10.55509/ayer/115-2019-04
© Silvia Marton
Recibido: 20-01-2017 | Aceptado: 04-05-2018
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La «corrupción» electoral en Rumania. Los comienzos titubeantes de la democracia

Silvia Marton

Universitatea din Bucureşti
silvia.marton@fspub.unibuc.ro

Resumen: El sentido, la práctica, la denuncia y la utilidad del fraude electoral representan los puntos clave para la comprensión de la naturaleza del régimen político de Rumania después del año 1866. Este estudio analiza la aparente paradoja de la simultaneidad de la fuerte condena normativa y de la práctica sistemática de la corrupción electoral en los dos partidos políticos principales, y la explica a través del interés común que tenían tanto el rey como los partidos de consolidar su control sobre las instituciones representativas, sobre el Estado y su burocracia, propugnando al mismo tiempo un sentido moral de su común empeño en la modernización política. Evitando una condena moral de la corrupción, el artículo examina el papel social, la utilidad y la racionalidad de las prácticas discursivas y políticas que permitieron tanto la institucionalización pragmática de los partidos políticos como la legitimización normativa del nuevo estado.

Palabras clave: corrupción, elecciones, democracia, partidos políticos, Rumania.

Abstract: The meaning, practice, denunciation and utility of electoral fraud represent the nodal points for understanding the nature of the Romanian political regime after 1866. This article analyses an apparent ­paradox of the simultaneous strong normative condemnation and systematic practice of electoral corruption by the two main political parties, and explains it by the king’s and the parties shared interest to consolidate their control of the representative institutions, of the state and its bureaucracy, all the while giving a high moral sense to their common endeavour of political modernisation. Eschewing a moralising condemnation of corruption, the article examines the social role, utility and rationality of discursive and political practices that allow both the pragmatic institutionalisation of the political parties and the normative legitimisation of the new state.

Keywords: corruption, elections, democracy, political parties, Romania.

Desde la introducción de la monarquía liberal constitucional en Rumania en 1866, todos los actores políticos reiteraron las denuncias de las prácticas electorales que pervertían y corrompían, según declaraban de forma solemne, la representación política de la nación. La conciencia de la degradación de las prácticas y costumbres electorales y la denuncia de esa degradación coexistieron con la introducción de procedimientos electorales modernos. Candidatos, parlamentarios, ministros, autores de protestas, circulares o informes oficiales y artículos en los periódicos, todos mencionaron de forma reiterada el principio de las elecciones libres, un principio importantísimo (moral y a la vez conforme a derecho) que nadie ponía en duda. La naturaleza individual y secreta del voto y su independencia fueron por lo general aceptadas en el discurso público y oficial. Profesados a nivel de principios y definidas en la ley electoral, estos principios fueron, sin embargo, desmentidos por la práctica de manera constante.

La contradicción obvia del periodo que comienza en 1866 y termina en 1914 es que los dos actores políticos principales —el Partido Nacional Liberal y el Partido Conservador, que monopolizaron la escena política y el gobierno hasta el año 1914— participaron en constantes fraudes, de naturaleza muy similar, cada vez que tuvieron que organizar las elecciones. La paradoja se observa en la continuidad a lo largo de los ciclos electorales del abanico de prácticas fraudulentas por parte de los dos partidos y en la viva condena pública que sus propios protagonistas hacían de esas prácticas.

¿Cómo se explica la discrepancia entre la frecuente denuncia del fraude y la continuidad de las prácticas fraudulentas? Existía un consenso normativo y, por el contrario, no había ninguna voluntad real de renunciar a la corrupción electoral. Una cuestión similar se produjo en España durante la segunda mitad del siglo xix 1. Para contestar a la pregunta que hemos formulado, este artículo explicará: a) la representación de la «corrupción» electoral de los liberales y de los conservadores y sus discursos en contra del fraude, y b) el funcionamiento del régimen político dominado por los dos partidos (metaanálisis) 2. Puesto que la denuncia de la corrupción electoral explica el régimen de Rumania posterior al año 1866 y sus dinámicas, el análisis de la corrupción electoral significa el análisis del desarrollo de las conductas y normas políticas y administrativas 3. Este estudio no considera la corrupción como una desviación (con su implícita condena moral), sino que más bien trata de entender su racionalidad desde dentro y examinar hasta qué punto la desviación se considera «normalidad» y, por consiguiente, es aceptada. «Corrupto» es lo que se considera como tal en un cierto lugar y momento, como resultado de procesos e interacciones sociales y políticas 4.

La Rumania moderna surgió como resultado de la unificación de Moldavia y Valaquia en 1859, bajo el mismo príncipe, Alexandru Ioan Cuza. En 1866, una coalición de elites liberales y conservadoras, preocupadas por sus tendencias autoritarias, destituyeron a Cuza y continuaron el proceso de construcción estatal. El Estado rumano permaneció bajo soberanía otomana hasta 1878, cuando el Congreso de Berlín le concedió la independencia. Las mismas elites invitaron en 1866 a Carol de Hohenzollern Sigmaringen a ocupar el trono hereditario, siendo coronado rey en 1881. A pesar de mantener importantes diferencias con respecto a las formas de desarrollo de Rumania, conservadores y liberales impulsaron las principales instituciones de una manera relativamente consensuada, incluyendo un sistema electoral que garantizara su monopolio político duradero. Las facciones liberales y conservadoras se convirtieron en partidos políticos después de 1875 y mantuvieron su coherencia política y organizativa (especialmente los liberales) hasta el año 1914 5.

Según la Ley electoral de 1866, cuatro colegios elegían a los miembros de la Cámara Baja. Los primeros dos colegios se nutrían de quienes percibían rentas de la tierra. El tercer colegio era el de las ciudades, los comerciantes, los industriales y los profesionales liberales. Estos tres colegios contaban con voto directo. El cuarto colegio estaba integrado por los contribuyentes. El voto de este colegio era indirecto: los electores elegían delegados que a su vez votaban a los parlamentarios. La reforma de 1884 unificó los antiguos primer y segundo colegios. Los votantes se dividieron en dos colegios censitarios de rentas altas (compuestos en su mayoría por terratenientes ricos) para elegir a los miembros del Senado. Antes y después de la reforma de 1884, los dos primeros colegios electorales constituyeron los poderes dominantes en la política y la economía, mientras que la mayoría de los votantes no tenían una influencia real, a pesar de sus derechos formales.

La primera parte del presente artículo tratará de forma breve los tipos más frecuentes de fraude electoral según los describieron sus protagonistas a través de varias denuncias y documentos oficiales. Las siguientes tres partes profundizarán en las razones principales que explican el consenso sobre las bases normativas de la democracia para denunciar las prácticas electorales corruptas y, a la vez, la falta de voluntad para cambiarlas 6: el pragmatismo político de los liberales y conservadores para ganar la mayoría en el Parlamento, el sistema censitario y el sentido del voto, y las relaciones administrativas y políticas entre los partidos.

«La influencia moral»

Los contemporáneos (y también los historiadores) consideran que el documento fundamental de las interferencias gubernamentales en las elecciones es la circular firmada por el ministro liberal del Interior, Ion Brătianu, justo antes de las elecciones parlamentarias de 1867; un documento que incluía el sintagma de «la influencia moral». Inmediatamente después se convirtió en la frase política más popular —siempre irónica— de Rumania hasta la Primera Guerra Mundial (e incluso después de la guerra). El ministro requirió que los prefectos (los representantes provinciales del Gobierno) ejercieran una «influencia moral» en los votantes, porque el interés gubernamental no era «personal», sino «general»; no era el interés de una «facción» («partidă»), sino de «toda Rumania», y el Gobierno no tenía candidatos propios 7. La influencia que se pedía a los prefectos que ejerciesen se justificaba en el «interés general» y en el sometimiento a la ley («mărginită în numele legii»). Era una influencia, explicaba el ministro, que cualquier persona o cualquier órgano administrativo adquiría a través de su «integridad, imparcialidad, inteligencia y diligencia». Semejantes expresiones aparentemente crearon confusión entre los prefectos. No obstante, cuando el ministro escribía que la nueva Asamblea necesitaba nuevos miembros, descritos como «amigos de la verdad, de la nación y del régimen corriente» a fin de «juzgar las cosas con madurez e imparcialidad», que serían defensores leales no de las personalidades del Gobierno, sino del propio Gobierno, cualquier duda relativa al significado de la tarea debió desvanecerse. Se pasó a entender, desde entonces, que la influencia del Gobierno en las elecciones era legítima 8.

Antes de cada elección, numerosos artículos en los periódicos y las circulares ministeriales dirigidas a los prefectos repasaban las acciones contra el fraude y la corrupción electorales que cabía esperar de los empleados públicos (y de los electores). También subrayaban la necesaria observancia de las leyes y de los procedimientos, el principio de la igualdad de los partidos y de los electores, y el carácter individual y libre del voto (entendido como la expresión de un derecho fundamental), y requerían la neutralidad de la Administración y el respeto a la libertad electoral. Existía una convicción de que el voto pertenecía a la esfera pública (en oposición a la esfera privada) y de que se gobernaba por normas y valores específicos. La reiteración de circulares ministeriales elección tras elección, con recordatorios e instrucciones bastante parecidas, indica que las desviaciones respecto a estos principios eran frecuentes y graves.

El análisis de los tipos de fraude durante las elecciones 9 señala con claridad un modus operandi similar tanto para los liberales como para los conservadores. Los candidatos oficiales 10, las presiones gubernamentales en cada localidad y la interferencia gubernamental (la así llamada «influencia moral») eran denunciados como los tipos principales de intervención electoral. Con posterioridad a la disolución del Parlamento por el monarca —príncipe en 1866 y rey desde 1881—, uno de los dos partidos era elegido para formar el nuevo Gobierno. El recientemente nombrado ministro del Interior preparaba las elecciones: el comité ejecutivo del partido respectivo, junto con sus prefectos, establecían los nombres de los candidatos en cada provincia (județ, la unidad administrativa, era también el distrito electoral). Prefectos, subprefectos y policía local gestionaban la propaganda electoral gubernamental y apoyaban al candidato oficial. La mayoría de las veces, o, mejor dicho, casi siempre, los prefectos 11 pedían explícitamente el visto bueno del ministro del Interior para los candidatos. Antes de la elecciones se repetían actuaciones como la despedida de los empleados nombrados por el Gobierno anterior y la disolución de los consejos municipales por parte del ministro del Interior entrante, que era quien debía organizar los comiciones electorales. Los contemporáneos llamaban «agentes electorales» a las personas y empleados públicos que trabajaban a favor de los candidatos del Gobierno y que, más adelante, eran premiados por su actividad propagandística y movilizadora durante las elecciones.

A finales del siglo creció el número de candidatos de cada partido, aumentaron las rivalidades en su seno, sobre todo en las ciudades, y los comités ejecutivos tuvieron dificultades para acordar listados finales de candidatos, ya que el número de propuestas era muy alto. Esto era así especialmente después de un periodo de oposición, como sucedió en las elecciones del mes de noviembre de 1895, cuando los liberales se movilizaron de forma notable después de siete años fuera del gobierno 12. Hubo situaciones en que el candidato oficial, apoyado por el prefecto, se granjeó la antipatía de los electores locales que decidieron no votarlo. También ocurrió en otras circunscripciones que la designación del candidato oficial dio pie a enfrentamientos entre los seguidores locales. De ahí que los liberales tuvieran más candidatos de lo esperado y que el ganador fuera difícil de prever (particularmente en ciudades como Ploiești o Bucarest, donde los liberales radicales eran muy activos).

La intimidación a los electores del cuarto colegio (tercero a partir de 1884) para la elección de los miembros en la Cámara Baja fue generalizada. Estos votantes eran los más vulnerables ante las prácticas corruptas y más aún por cuanto, después de la reforma, este colegio incluía tanto votantes directos como indirectos. La mayoría de las denuncias se centraron en el fraude electoral del voto indirecto (es decir, delegados nombrados por la Administración local y no elegidos de forma adecuada) y en la intimidación a los votantes directos para elegir a los delegados designados. Muy a menudo agentes electorales del cuarto colegio (ahora tercero) reemplazaron a los votantes indirectos —los campesinos—, lograron ser elegidos como delegados y más adelante votaron al candidato apoyado por el Gobierno. La mayoría de las fuentes contemporáneas coinciden en afirmar que el cuarto colegio era el colegio gubernamental.

La ignorancia era raras veces la causa de la corrupción electoral. Los fraudes procedimentales eran muy a menudo voluntarios y raras veces sucedían a causa de la ignorancia o de la negligencia. Los actores locales o nacionales en el proceso electoral eran muy conscientes de sus prerrogativas, de la legislación, de los límites de la ley y de las penas correspondientes. Los electores que protestaban y los que hacían peticiones también disponían de los mismos conocimientos. La violencia física era un fenómeno (mayoritariamente) urbano. Los más conocidos rufianes electorales pagados por los partidos estaban en Bucarest. Delegados y votantes rivales a veces se enzarzaban en peleas en los colegios electorales, lo que demuestra que las preferencias electorales se conocían antes de las elecciones. Los electores podían, asimismo, recurrir a acciones violentas o proferir insultos contra los representantes de la autoridad (alcaldes, subprefectos, presidentes de las oficinas electorales, miembros de la Guardia Nacional, etc.), o al revés. Todas estas prácticas fueron denunciadas con vehemencia por todos sus protagonistas: los candidatos, los representantes de la Administración, los intelectuales...

Funcionalidad estructural de la corrupción electoral en un sistema con dos partidos

La primera y más importante razón de la discrepancia evidente entre el amplio consenso sobre la normas contrarias a la corrupción electoral, la continuidad de las prácticas fraudulentas y su condena por todos sus protagonistas era la funcionalidad estructural de la corrupción electoral (igual que en España durante la década de 1860) 13. Las elecciones servían para legitimar a los Gobiernos entrantes 14. Pero hay más. Las elites políticas de los liberales y de los conservadores condenaban casi de manera unánime la interferencia en el proceso electoral en términos morales, a la vez que la aceptaban como un instrumento práctico. La visión de los dos partidos sobre la meta de las elecciones era similar: ganar las elecciones y obtener la mayoría necesaria en el Parlamento para gobernar.

El monarca tenía el poder constitucional de disolver las dos Cámaras (fuera a la vez, fuera de forma separada) en cualquier momento, sin consultar al presidente del Consejo de Ministros, y además el poder de provocar la dimisión del Gobierno, nombrar y revocar a sus ministros, y nombrar al presidente del Consejo de Ministros 15. El jefe del Estado habitualmente consultaba a los líderes de los partidos liberal y conservador antes de tomar una decisión. En el curso de las elecciones organizadas por el ministro del Interior entrante, el nuevo Gobierno aseguraba su mayoría. El cambio de Gobierno no dependía de la mayoría parlamentaria, sino de la voluntad del monarca o de las disputas dentro del partido al que se le hubiese encomendado la formación del Gabinete, mientras que la mayoría parlamentaria era una expresión de la voluntad del Gobierno 16.

Este mecanismo aseguraba una alternancia estable y predecible de los liberales y conservadores en el poder, un fenómeno similar al turno pacífico en España a partir del año 1880 17. Esta alternancia explica también la elevada estabilidad del propio régimen (en especial después de 1871), a pesar de la frecuencia de las elecciones y de los periodos de inestabilidad gubernamental. Desde 1866 hasta 1914 hubo treinta y siete Gobiernos, veinte primeros ministros (algunos de ellos presidieron tres o cuatro veces el Consejo de Ministros), veinticuatro elecciones a la Cámara Baja y veintitrés elecciones al Senado (un promedio de una elección cada dos años) 18.

El hecho de que existiera un acuerdo entre los dos partidos y el monarca hizo que la influencia electoral y el fraude se conviertieran en el método aceptado por los tres protagonistas para asegurar el equilibrio político y los valores que ellos consideraban importantes. Ganar las elecciones con mínimas complicaciones era la meta y todos compartían los mismos conocimientos electorales y políticos sobre las limitaciones y costes de sus acciones y sobre los procedimientos (legales) existentes.

Los beneficiarios del fraude incurrieron en escasos costes. Los dos partidos principales no temían los inconvenientes de la interferencia y sus consecuencias (como, por ejemplo, la investigación judicial, la anulación de las elecciones o de las actas, o la detención de los implicados). Las actas fueron raras veces invalidadas en la apertura de un nuevo Parlamento y, cuando esto ocurría, se invalidaban más bien las de la oposición. Los errores procedimentales durante las elecciones y el recuento de los votos electorales eran las razones principales para la anulación de las actas. Ambas Cámaras tenían la prerrogativa constitucional de confirmar las actas y los resultados electorales de sus parlamentarios. Después de todo, la validación de actas no podía ser neutral, puesto que las dos Cámaras eran cuerpos políticos y las aprobaciones (y anulaciones) dependían de la mayoría política entrante. Si el Gobierno que organizaba las elecciones tenía una mayoría sólida y disciplinada —como pasaba a menudo— existían muy pocas anulaciones 19.

Las principales quejas, denuncias y demandas sobre las irregularidades de las elecciones tampoco comportaban, en realidad, consecuencias legales o políticas. Eran más bien una especie de «póliza de seguro» para el caso de que el mecanismo de alternancia en el poder de los dos partidos no funcionara, pues frente a las dificultades se podían desenterrar las irregularidades denunciadas. Si un partido perdía (especialmente cuando se trataba de una derrota clara, es decir, que el otro ganaba de manera aplastante), entonces utilizaba las denuncias para deslegitimar al partido que había obtenido la mayoría 20. En 1876, 1895, 1901, 1907 y 1914, los liberales, y en 1888 (octubre), 1892, 1899, 1905 y 1911, los conservadores, obtuvieron triunfos contundentes 21. Desde 1876 hasta 1888 los liberales tuvieron la mayoría y el Gobierno estuvo liderado por Ion C. Brătianu. El hecho de que las mayorías cambiaran radicalmente entre una y otra legislatura ilustra tanto la funcionalidad estructural de las prácticas «corruptas» como la visión pragmática que tenían partidos y votantes respecto a las elecciones. Las mayorías podían dar un bandazo incluso en un mismo año. Durante las elecciones del mes de enero de 1888, el Partido Liberal obtuvo una amplia mayoría en la Cámara Baja, mientras que el Partido Conservador logró la mayoría en las elecciones del mes de octubre de 1888 en ambas Cámaras.

Cuando había una reacción pública poderosa contra la corrupción, normalmente procedía de los rivales agraviados y, desde finales de la década de 1880, de las voces y los grupos políticos margi­nales, de las facciones no hegemónicas de los dos partidos principales, del movimiento socialista o del conservador (sămănătoriștii) o de los agraristas progresistas (poporaniștii). Pero desde el punto de vista político, las denuncias no tenían grandes implicaciones. Los dos partidos se aseguraban —precisamente por medio del mecanismo del fraude electoral y de las presiones, y rechazando reformas electorales significativas— de que ningún otro partido pudiera reemplazarlos. Ambos partidos dominantes esperaban, de manera razonable, que la alternancia tuviera lugar y creían que debía producirse por decisión del monarca, por el fraude y también por las presiones. De ahí que la violencia política fuese más bien limitada. La violencia física (como matones intimidando a los votantes o altercados entre electores) y más a menudo la violencia discursiva tendieron a aumentar cuando la competencia entre los dos partidos aumentó y se abrió la puerta a un predominio absoluto de uno de ellos, puesto que se multiplicaba el riesgo de que el perdedor permaneciese en la oposición un largo periodo de tiempo después de una victoria aplastante de su rival.

La oposición condenaba al partido gobernante y prometía abstenerse de cometer fraudes cuando llegase al poder. En otras palabras, las elecciones se volvían competitivas y la corrupción electoral se construía como resultado de las rivalidades políticas y electorales. Los dos partidos usaron el fraude como una herramienta indispensable para su proyecto político, a la vez que lo denunciaban desde el punto de vista moral. Esto no significa que solo los que perdían las elecciones —es decir, la oposición— lamentaran el fraude. También intervinieron dinámicas locales e imprevistas: conflictos y rivalidades locales entre candidatos y electores podían desen­cadenar acusaciones de corrupción (y demandas por calumnias a quienes las sostenían). Las impugnaciones electorales formaron parte de la competición electoral y de las interacciones políticas y sociales. El énfasis en el fraude era una manera de desacreditar al adversario. La única (y limitada) generalización que se podría hacer es que cuanto mejor organizado electoralmente estaba un partido para conseguir sus objetivos (sobre todo a través de una administración disciplinada que trabajara para los candidatos oficiales), más frecuentes eran las impugnaciones. Pero no hubo elecciones libres de denuncias.

En 1866 había una gran diferencia ideológica entre los dos discursos culturales. Los liberales defiendían la rápida transformación de Rumania en un Estado burgués moderno (occidental), mientras que los conservadores cuestionaban este modelo occidental y la reforma liderada desde arriba por el Estado, y abogaban por la modernización conforme a las tradiciones autóctonas 22. Ambos partidos estaban de acuerdo en lo referente al imperativo de mantener la unidad nacional y conseguir la plena independencia. Esta se logró en 1877-1878 a través de la guerra contra el Imperio otomano. Los liberales se atribuyeron la victoria y la independencia. Ellos gobernaban en 1877 y abogaron por una alianza con Rusia contra el Imperio otomano, mientras que numerosos conservadores, aunque no todos, reclamaron la neutralidad en la crisis oriental de 1876-1878. La estrategia de los liberales tuvo éxito y el Congreso de Berlín le otorgó a Rumania su soberanía.

Cuando estaban en el poder, las diferencias entre los programas de los dos partidos no eran significativas. Los liberales eran más bien moderados en el gobierno y cercanos a las visiones de los conservadores, y compartían la convicción de que la estructura agraria del país no debería modificarse 23. La gran magnitud de la cuestión agraria hacía que las fuertes discusiones al respecto parecieran insignificantes y los partidos trataban esencialmente a los campesinos (los votantes indirectos) de manera idéntica durante las elecciones. Dado que había un acuerdo de base a este respecto entre los dos partidos y que ambos se consideraban motivados por los mismos imperativos nacionales, de consenso por su misma naturaleza, la división política se proyectaba en la corrupción electoral del adversario: la diferencia entre los dos no era de grandes principios y orientaciones políticas, sino que se basaba en el hecho de que el otro partido recurría a prácticas electorales más corruptas.

Se forjaban alianzas poco ortodoxas como consecuencia del faccionalismo en el interior del partido y por las divergencias generacionales y de liderazgo. Cuando los viejos liberales de 1848 (en particular el demócrata y antiguo republicano Constantin Alexandru Rosetti) 24 abandonaron el partido, su líder, Ion C. Brătianu, acogió a los jóvenes liberales y concibió una alianza con los conservadores de «Junimea» 25 para las elecciones de 1884 con vistas a asegurar una mayoría y mantener el poder, e incluso negoció (aunque fracasara) la entrada de los conservadores en el Ejecutivo 26. Aunque no fuera frecuente, a veces había negociaciones previas a las elecciones. El primer ministro designado propuso ocasionalmente, antes de las elecciones, ceder un cierto número de escaños a la oposición (como en 1911) 27. En ciertas circunscripciones electorales, los prefectos podían avisar al ministro del Interior de que la oposición se había abstenido de votar o de presentar candidatos (por ejemplo, en las elecciones de 1892) 28. Divididos por la rivalidad entre sus líderes 29, los liberales formaron una coalición electoral con una facción conservadora (liderada por Petre P. Carp) en las elecciones de 1905 30.

En las últimas dos décadas del siglo xix, el origen social de los miembros de los partidos y de los candidatos no fue un criterio de diferenciación. Ambos partidos incluyeron terratenientes, personajes de la clase media y profesionales liberales 31. El programa de 1881 de la «Nueva Era» («Era Nouă»), la nueva generación de los políticos conservadores de «Junimea» que se oponían a los viejos conservadores (los «Blancos» de la aristocracia tradicional), estuvo en el origen de las divisiones de los conservadores. Después de 1908, estos se enfrentaron a un desafío adicional, el recién formado Partido Conservador-Demócrata liderado por Take Ionescu, que se dirigió a un electorado más amplio: la clase media urbana y rural, los pequeños terratenientes y los campesinos ricos 32. La sucesión de Ionel Brătianu (hijo de Ion C. Brătianu) en el liderazgo del partido en 1909 y el nuevo programa de 1911-1913 (enfocado hacia las reformas electorales y agrarias) fueron indicadores de la victoria final de la clase media dentro del partido, en oposición a la pequeña nobleza y a los grandes terratenientes (representados por el líder del antiguo Partido Liberal, Dimitrie Sturdza) 33. La estabilidad del personal gubernamental fue notable en ambos partidos 34. En su seno hubo unas cuantas grandes personalidades que ejercieron un dominio a lo largo de toda su vida sobre su partido respectivo (y sobre las posiciones gubernamentales). Lascăr Catargiu (del Partido Conservador) e Ion C. Brătianu (del Partido Liberal) acumularon juntos veintidós años de actividad gubernamental desde 1871 hasta 1895 35. En la bando liberal, Ion C. Brătianu, sus hermanos y su hijo, y los hermanos Golescu fueron las dinastías más conocidas, mientras que en el conservador la familia de Cantacuzino constituyó el caso más significativo.

La denuncia del fraude electoral era importante tanto para los liberales como para los conservadores. La condena del fraude era un discurso que otorgaba legitimidad a ambos partidos. En otras palabras, construir un Estado de derecho y aceptar los procedimientos burocráticos occidentales fueron objetivos comunes que permitieron definir el atraso a la luz de la corrupción (especialmente electoral) 36. Atrapados en la circularidad de sus argumentos, las elites de los liberales y de los conservadores fueron incapaces y estuvieron poco dispuestas a convertirse simultáneamente en partidos de masas, aceptar la democratización y gobernar. Eligieron concentrarse en el acto mismo de gobernar.

Ambos partidos hicieron gala de una retórica similar en relación con el sentido y la importancia del régimen parlamentario representativo («verdadero»), opuesto a un régimen «corrupto». Para ambos partidos era importante mantener la retórica del sentido político noble del gobierno del país, dado que los dos apuntaban hacia la creación de una Rumania moderna, europea, autónoma e independiente desde el punto de vista internacional (por oposición a la situación de 1848-1866) y con un régimen representativo consolidado. Era importante para ambos partidos denunciar las desviaciones electorales o de cualquier otra índole en nombre de su estándar normativo. Hicieron de todo ello un alegato de su propia legitimidad. Tanto la elite liberal como la conservadora tenían en mente el progreso y el desarrollo, e incluso una meta final y un ideal regulador, a saber, llegar al nivel de la «Europa civilizada» en todas las materias. Tal objetivo podría justificar los atajos electorales y permitía una evaluación positiva de los avances realizados en comparación con el periodo anterior al año 1866. Todas estas elites consideraron el año 1866 y la llegada de Carlos de Hohenzollern al trono como el comienzo de una nueva era, en el marco de una constitución que, por primera vez, se promulgaba de forma autónoma y no era impuesta por las grandes potencias, y con un príncipe votado por el Parlamento y no entronizado por los grandes Estados eu­ropeos. El predecesor de Carlos, Cuza, había sido elegido también por las elites en 1859, pero su comportamiento bonapartista le distanció de la mayoría de estas elites liberales y conservadoras, que organizaron un golpe contra él en 1866. El pensamiento común tanto de las elites liberales como de las conservadoras era que en el contexto de un país en vías de modernización, el statu quo estaba al servicio del progreso. Consideraban de verdad que el sistema bipartidista era todo lo que el país necesitaba para estar adecuadamente gobernado.

Entre 1881 y 1914, ningún Gobierno nombrado por el rey perdió las elecciones que organizó 37. Lo mismo había sucedido en el periodo 1871-1881, cuando los grupos políticos eran menos coherentes y los dos partidos políticos no estaban todavía plenamente estructurados y disciplinados. En contraste, los papeles del monarca y del sistema político no quedaron completamente delimitados hasta 1871, en un periodo en el que los resultados de las elecciones eran menos predecibles y las mayorías parlamentarias estaban fragmentadas y resultaban menos claras. A pesar de todo ello, la corrupción electoral fue muy denunciada.

Para los primeros años del régimen de 1866 se puede cuestionar la generalizada suposición historiográfica (e incluso de los coetáneos) relativa a la omnipotencia de las instrucciones del Gobierno en lo referente a los resultados electorales, la disciplina y obediencia a las indicaciones gubernamentales entre las autoridades y los votantes locales. En esa etapa inicial, en algunas ciudades las personalidades locales y los representantes del Estado no se limitaron a ser meros ejecutores de las instrucciones del Gobierno. Durante la década de 1860 y a principios de la de 1870, el régimen todavía no estaba consolidado y, dentro de los límites del marco constitucional, las grandes preferencias institucionales e ideológicas seguían siendo objeto de debate.

El caso más ilustrativo es el de la ciudad de Ploiești. Desde 1866 hasta al menos mediados de la década de 1870, la ciudad era el bastión de los liberales radicales con simpatías republicanas, que criticaban al monarca y al príncipe Carlos, admiraban a los republicanos franceses y aborrecían a Prusia (Carlos era un Hohenzollern), e intentaron lanzar un golpe de Estado contra el régimen en agosto de 1870. Durante las elecciones de los años 1866, 1867, 1869 y 1870 38, la ciudad se vio sometida al control del ejército. Sus electores votaron a sus propios candidatos en el tercer colegio y en contra de los candidatos gubernamentales en 1869 y 1870. No obstante, tal resistencia no ilustra una visión distinta sobre el fraude electoral y la corrupción o un cambio de las normas y valores que informaban cómo debían ser unas elecciones «correctas». Más bien estas elecciones fueron una demostración de la politización moderna. Esa politización e incluso el radicalismo ideológico fueron las formas que adoptó la «modernización» del voto en el contexto de la libertad generalizada de expresión y la ausencia de censura (mientras la animosidad personal local y las rivalidades sociales se volvían tanto políticas como ideológicas). Otras ciudades del sur (Craiova, Pitești o Bucarest) fueron fortalezas de las ideas liberales radicales y republicanas y estuvieron libres de las presiones gubernamentales durante las elecciones de la primera década del régimen. Los liberales radicales interpretaron y utilizaron las circunstancias internacionales (la guerra franco-prusiana, la instauración de la Tercera República en Francia y el conflicto civil) para legitimar e identificar las facciones locales y los grupos políticos en su lucha contra el príncipe prusiano. Las reticencias contra los prusianos en un país gobernado por un Hohenzollern impulsaron entre las elites liberales culturales y políticas rumanas una confianza, por defecto, en Francia, si bien no era en la Francia contemporánea en la que pensaban, arruinada por los conflictos y el imperio, sino más bien en Francia como representación cultural, es decir, un lugar histórico de la alta cultura europea y, al mismo tiempo, símbolo de la posibilidad del cambio político.

Cuanto más se consolidó el régimen, menos controversia funcional y estructural animaron los reformistas dentro de los dos partidos principales. Al inicio de la década de 1880, la discordia política la protagonizaron nuevos grupos y partidos marginales (como los socialistas, varios progresistas, los conservadores agrarios, etc.).

El voto censitario y el dominio social

El estudio de la corrupción electoral pone de manifiesto la escasa inclinación a incorporar nuevos participantes al escenario político monopolizado por los partidos liberal y conservador. Ambos partidos sabían que ampliar el sufragio y favorecer la competencia pondría en peligro el monopolio compartido del poder político y de la toma de decisiones gubernamental, y amenazaría su reelección. Esta visión no desencadenó un cambio de comportamiento de forma automática. Liberales y conservadores se opusieron deliberadamente a la extensión del sufragio y se implicaron abiertamente en el fraude electoral para ganar los escaños. A causa de que ninguno de los dos partidos deseaba ampliar el derecho al voto para acercarlo al sufragio universal, el sistema censitario constituía un mecanismo para el control electoral y para asegurarse la reelección. La meta que perseguían era la de limitar la participación y dejar la política en manos de las elites y los notables.

La competencia política entre los dos partidos principales no reflejaba visiones contrapuestas sobre las cuestiones fundamentales y sobre la representación. Como en cualquier otro lugar de Europa, las elecciones y el voto eran herramientas para la designación y no para la representación 39. Ambos partidos utilizaban el sistema censitario, restrictivo, aunque altamente competitivo y conflictivo, para lograr los puestos electivos. Ser elegido o reelegido era la preocupación principal de los políticos, no la representación en sí y menos aún la motivación del voto. Mi investigación confirma que el sistema censitario se convertía en un mecanismo plebiscitario para quienes ya tenían acceso a los cargos públicos y al gobierno; era un procedimiento que los protegía de la exclusión política 40. Como los opositores compartían esa comprensión de la política, puesto que todos jugaban con las mismas reglas, el caso rumano confirma el análisis de Nancy Rosenblum sobre la emergencia de los partidos electorales en el siglo xix. La participación se fue extendiendo gradualmente no a causa de presiones desde abajo a favor de la democratización, sino porque los candidatos que compartían un mecanismo selectivo común con sus rivales empezaron poco a poco a buscar los favores de la mayor cantidad posible de votantes 41.

El voto censitario no reflejaba la opinión de los votantes; esto es lo que varios grupos políticos minoritarios comenzaron a criticar a partir de finales de la década de 1880. Para ellos, la representación estaba falsificada 42. Estas voces definían al parlamentario no como una persona capaz de gobernar —ya que se hacía eco del interés general debido a su educación y origen social— 43, sino como un portavoz de las categorías e intereses sociales que debía compartir con sus electores. Y estos grupos minoritarios abogaban por el sufragio masculino universal como medio para reducir la corrupción electoral y para influir en la política de las camarillas (es decir, de los liberales y los conservadores).

Al inicio del siglo, con la excepción de los intransigentes del Partido Conservador, todos los partidos y grupos políticos (tanto de la corriente principal como los minoritarios) pasaron a estar de acuerdo con la necesidad de una reforma electoral. El voto se convirtió gradualmente en una cuestión también social —no solo como era antes—, en especial después del violento levantamiento de los campesinos de 1907. Durante los debates sobre la reforma (que llevó a la revisión de la Ley electoral en 1884) 44, los liberales abogaron por la extensión del sufragio (no universal), por la reducción del censo y por un mayor número de votantes para el tercer colegio. Los liberales en general criticaban la reticencia conservadora a cambiar la ley y a mantener un censo amplio. Para estos, el principal objetivo a batir eran los terratenientes y la pequeña nobleza que ejercían la dominación social y política en sus distritos enfeudados; en consecuencia, a menudo denunciaron la pérdida de autonomía por parte de los parlamentarios, sometidos a las presiones que venían de los electores de la pequeña nobleza y del Gobierno (conservador).

El Partido Conservador consideraba que el primer colegio electoral garantizaba de manera más rigurosa la independencia del voto de los ricos y educados, que formaban parte del mismo, y estaban menos sometidos a la influencia del Gobierno. Por culpa del analfabetismo y la falta de educación moral y política y falta de competencia, el pueblo no debía votar; este era el núcleo de las ideas elitistas de los conservadores. Los conservadores de la corriente principal compartían la idea de que los colegios más numerosos o el sufragio universal masculino solo traería consigo una mayor influencia del Gobierno sobre los electores y sobre los resultados de las elecciones. A principios del siglo xx, el Partido Conservador todavía defendía al citoyen capacitaire: educación y cultura y/o riqueza proporcionaban la capacidad de hablar sobre el interés público, y su voto venía a ser el resultado de su propio pensamiento (y, por tanto, no un reflejo del de las autoridades). Los conservadores estaban convencidos de que el voto no podía funcionar como método de aprendizaje político para los abundantes ciudadanos no educados y repetían con frecuencia que los votantes del cuarto colegio (tercer colegio desde 1884) no sabían cómo beneficiarse de su derecho a votar, de manera que era necesario que las autoridades los estimulasen a votar e incluso que los llevasen a los colegios electorales, pues de lo contrario se abstendrían.

La razón principal por la que la mayoría de los protagonistas contemporáneos explicaban la corrupción electoral era por la presencia de ciudadanos no educados: relacionaban los derechos electorales y la capacidad para ejercerlos con el desarrollo socioeconómico. En su mayoría creían, sinceramente, que las masas iletradas 45 —especialmente los campesinos— eran incapaces de expresarse sobre las cuestiones públicas y, por tanto, la interferencia electoral era imprescindible (sobre todo en el tercer colegio). La mayoría de los liberales y conservadores estaban convencidos de que la política era una cuestión que atañía a los educados y a los alfabetizados, y que las jerarquías y la exclusividad sociales eran «objetivas» por naturaleza.

En un sistema censitario, la proximidad social era también importante desde una perspectiva electoral, ya que se trataba de una sociedad en la que los papeles políticos no se diferenciaban de los roles de la vida diaria (especialmente en las áreas rurales, donde las personalidades tenían una visibilidad distinta) 46. Si se considera que la esfera pública era el ámbito donde todos los individuos privados mantenían varias relaciones interpersonales y jerárquicas 47, entonces esas relaciones eran esenciales para la conexión entre los votantes y los candidatos durante las elecciones 48, y entre los votantes y los cargos locales. El sistema censitario era colectivo. Los electores votaban por orden alfabético, el jefe de la oficina electoral los llamaba por sus nombres y a los candidatos se les permitía estar presentes en el colegio electoral. Por tanto, el día de la elección cara a cara podían recurrir a las relaciones sociales habituales (aunque el mismo acto del voto se suponía que era secreto). Los testimonios de los coetáneos y las numerosas denuncias durante las elecciones describen profusamente las relaciones personales y directas, con frecuencia jerárquicas, entre los delegados, los votantes, los candidatos y los empleados locales. Los candidatos a menudo se sabían de memoria los nombres de los electores de un colegio. Durante las elecciones, hubo numerosas quejas por parte de los funcionarios locales de que los electores de los círculos notables los presionaban; por su parte, los notables y los candidatos denunciaban la «corrupción» y el fraude que cometían los empleados locales. En tales situaciones, el partido ofendido casi siempre denunciaba calumnias y manipulaciones.

Las campañas electorales ilustran el sometimiento del voto a las redes de poder y dependencia locales. Los partidos políticos tenían agentes electorales (con frecuencia también electores) que realizaban varias tareas: animaban y convencían a los invitados en el curso de comidas o meriendas; organizaban debates y encuentros públicos e invitaban a los electores a participar; pronunciaban discursos, y recompensaban a los votantes obedientes después del voto. Con frecuencia, estos agentes se convirtieron en famosas personalidades locales. Los relatos a menudo ridiculizaban las votaciones a causa de la dimensión social y directa de las elecciones. Antes bien, los mismos relatos describen cómo los votantes, las instituciones y los funcionarios y cargos públicos (la policía, los gendarmes, las guardias rurales, los alcaldes y los subprefectos) se plegaban a la manipulación electoral atendiendo a las exigencias de los representantes del Gobierno. Cuando Constantin Alexandru Rosetti, siendo todavía una de las grandes figuras del liberalismo, escribió en 1882, al final de su carrera, que la «corrupción» significaba una campaña puerta a puerta de los candidatos para «pedir votos» 49, denunciaba el hecho de que los candidatos (y los diputados) fueran marionetas de los votantes poderosos (los notables locales), que ejercían una gran influencia y disponían de gran poder. Semejantes narraciones ilustran que las prácticas tradicionales basadas en el dominio y la proximidad sociales naturales aparecieron de manera gradual como desviaciones de los procedimientos electorales. Al menos esta era la opinión de Rosetti.

La estandarización del voto y de las elecciones se desarrolló muy rápido, a la vez que creció el grado de burocratización. El voluntarismo legal y el reformismo fueron el signo de todo el siglo xix y formaron parte del consenso entre todos los actores políticos rumanos. El conocimiento de la legislación estaba muy extendido. La Constitución, la ley electoral y sus reformas, y la jurisprudencia ilustran la voluntad de introducir normas y procedimientos «modernos». Aun así, existieron límites para este voluntarismo legal, como he explicado en otra parte 50. El caso rumano confirma las investigaciones de Alain Garrigou 51: las luchas por la regularización de las elecciones obedecieron a razones políticas y tácticas en mayor medida que a conflictos jurídicos. La competencia electoral y su objetivo (ganar las elecciones) fueron la prioridad absoluta; la preocupación por la observancia de la ley ocupó el segundo lugar y solo cuando la amenaza de sanción era real. Por tanto, no es de extrañar que muchos relatos contemporáneos ridiculizaran las elecciones. En consecuencia, tampoco lo es que muchas investigaciones parlamentarias sobre las elecciones iniciadas en las comisiones de actas fueran posteriormente abandonadas o permanecieran inconclusas.

Fronteras porosas entre la Administración y la política

Tanto los liberales como los conservadores desplegaron grandes esfuerzos para la construcción del Estado. Se apoderaron de él, conformaron redes clientelares y crearon la burocracia 52. Esta última no se conformó al margen de los partidos. Para los liberales y los conservadores era legítimo que los partidos colonizaran la burocracia del Estado, a la que no consideraban autónoma, sino subordinada a sus objetivos. No veían al Estado como una suma de atributos de la soberanía articulada por una burocracia más o menos autónoma, con la que era difícil negociar. Los dos partidos rivales estaban de acuerdo entre sí respecto a su derecho a monopolizar la distribución de las funciones del Estado. Los partidos eran considerados útiles para la organización de las elecciones y para el reclutamiento del personal parlamentario, pero también para repartir empleos en el Estado. Un ejemplo ilustrativo era la policía en la capital, Bucarest, y en el resto del país. En Bucarest, después de las elecciones de 1899, los conservadores destituyeron a 250 de los 271 agentes; después de las elecciones de 1901, los liberales dieron de baja a 230 de un total de 247. Mientras a nivel nacional de 483 policías los liberales expulsaron a 327 en 1901 53.

Tanto el clientelismo como el fraude electoral persiguieron el objetivo de obtener el control de la propia organización partidista. El fraude electoral fue una herramienta de la consolidación de los partidos: las elecciones eran episodios en los que sus maquinarias eran capaces de exhibir un cierto nivel de control sobre sus propia organización, sus miembros, sus cadenas jerárquicas, sus comunicaciones, etc. Al mismo tiempo ponían a prueba las redes clientelares locales. Había mecanismos de promoción y recompensa que estimulaban a los notables locales y a los agentes electorales para que se implicaran en las prácticas fraudulentas en beneficio del partido con el objetivo de manifestarse como activos valiosos y aumentar su capacidad de negociar cargos y destinos. Los funcionarios locales tuvieron que aceptar la dependencia del apoyo del partido para escapar a las cesantías. Por tanto, tendieron a permanecer leales al partido.

El clientelismo ayudó a los partidos a ganar el control sobre sus parlamentarios. La autonomía de los representantes propia de la época anterior a la construcción de los partidos se esfumó. Los diputados y senadores se convirtieron gradualmente en agentes leales al partido y reflejaron en su acción la existencia de una incipiente disciplina parlamentaria. El clientelismo impidió a los partidos luchar por el sufragio universal masculino. Ambas organizaciones partidistas desarrollaron un clientelismo notablemente fuerte de puertas adentro y una gran capacidad organizativa electoral, mientras el derecho al voto estuvo limitado. Eran conscientes de que el sufragio universal representaría un desafío serio para la capacidad de organizar redes clientelares y controlar los procesos electorales.

Un porcentaje alto de los miembros del Parlamento fueron reelegidos, maximizaron su permanencia en el cargo y forjaron unas carreras políticas largas, en principio debidas al respaldo de los electores, pero los liberales y los conservadores no buscaban una movilización electoral masiva o una movilización de las nuevas categorías sociales y no intentaron capturar o conquistar el electorado rival. En resumen, no hubo movilización efectiva a lo largo del periodo 1866-1914. Se mostraron satisfechos con el sistema político bipartidista que evitaba la aparición de otros partidos y con la alternancia política regulada por medio de la obtención del apoyo del monarca para formar gobierno.

Puesto que no existía una división entre el centro y la periferia, tampoco existían elites locales potentes que lucharan por el poder o por la consolidación local o regional. La centralización del poder político satisfizo a los principales protagonistas; dicha centralización, como fuente de la corrupción electoral, recompensas y clientelismo, fue muy denunciada por grupos progresistas minoritarios a finales del siglo xix. Los gobiernos no negociaban con la burguesía y los notables locales; estos se dirigían voluntariamente a los funcionarios gubernamentales y esperaban o reclamaban ventajas. Con frecuencia las elites locales aprobaron la interferencia electoral gubernamental e intercambiaron protección a cambio de beneficios. Los nombramientos en la Administración local, las recompensas materiales, la promoción a un colegio electoral social y políticamente superior y las condecoraciones fueron los principales tipos de recompensas. Los coetáneos explicaban abiertamente cómo la lealtad hacia un cierto partido y el estatus social de los votantes —de los que votaban como pedían el partido y sus agentes electorales— eran los criterios para cada tipo de recompensa.

La corrupción electoral estaba muy relacionada con la deslegitimación de los partidos y de la política. Las elites liberales y conservadoras tuvieron dificultades para refrendar la política partidista y presentarla como legítima: el fraude electoral no contribuyó a aclarar sus propias perspectivas sobre la política partidista y la emancipación del voto. A los partidos aún no se les veía como agregadores de intereses, sino que eran presentados como meras facciones y camarillas incluso por sus propios protagonistas. En el mejor de los casos, se veían como herramientas pragmáticas para obtener la reelección y gobernar. Un debate en la Cámara Baja de 1912 ilustra la aceptación positiva de los partidos por parte de los liberales y de los conservadores, en un momento en que otros partidos políticos marginales, todavía pequeños, desafiaban el monopolio de los dos grandes. Estos dos partidos «históricos» debían tener un papel funcional: representaban todos los intereses de la sociedad y eran los únicos capaces de gobernar. Los dos partidos se legitimaban no a través de la extensión de la representación a otros grupos e intereses sociales, sino por medio de su capacidad de gobernar. El antipartidismo que criticaba a los partidos por su faccionalismo y que los hacía sinónimos de fragmentación, desorden e intereses particulares 54 fue dominante, aunque no siempre fuera explícito, en el sentido de que las elites, los candidatos y los votantes no se sintieron plenamente cómodos con la idea de la política como una competencia organizada entre intereses divergentes y con la movilización de los electores, y de que, al mismo tiempo, defendieron candidaturas consagradas exclusivamente al interés general 55.

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Dentro del sistema bipartidista, los objetivos fundamentales eran minimizar los riesgos de perder las elecciones, asegurar la supervivencia de los partidos durante el periodo de oposición (alguno de ellos largo como lo fue, para los conservadores, el periodo 1876-1888 o, para los liberales, el de 1888-1895), asegurar que la alternancia en el poder estuviera regulada y permitir que los partidos se concentraran en la gobernación más que en las elecciones. Los dos partidos buscaban —especialmente los liberales, que se veían a sí mismos como los constructores del Estado moderno de Rumania— el objetivo de poseer y controlar el Estado con vistas a construirlo sin perder el tiempo en pugnas electorales. De vez en cuando la alternancia con los conservadores les convenía mucho. Además, les otorgaba un pedigrí democrático europeo. Ante todo deseaban «optimizar los costes». Ambos partidos tenían una comprensión patrimonial del Estado que sustentaba sus puntos de vista sobre las elecciones, los partidos políticos, la representación y la política.

¿Por qué los conservadores y los liberales seguían condenando las prácticas electorales corruptas aunque recurrieran a ellas? La respuesta radica en la necesidad de preservar la idea de legitimidad del propio régimen político, un régimen que era una condición para la emancipación nacional y para el que los partidos eran instrumentos necesarios e imperfectos. La denuncia de la corrupción revelaba que el propio régimen tenía que ser fundamentalmente legítimo. Las elites de los dos partidos consideraban, sin atisbo de cinismo, que la cuestión de la representación estaba resuelta (e incluso que era irrelevante) y que ellos encarnaban todo lo que había que representar, todos los intereses legítimos de la nación. Verdaderamente creían que tenían que ser los portavoces de una nación homogénea étnicamente, definida por las mismas elites como indivisible y unitaria, y que no hacía falta incorporar la diversidad social y el pluralismo.