Revista Ítalo-Española de Derecho Procesal
pp. 87-101
Madrid, 2024
DOI: 10.37417/rivitsproc/2298
Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales
© Giuseppe Eduardo Polizzi
ISSN: 2605-5244
Recibido: 11/03/2024 | Aceptado: 29/05/2024
Editado bajo licencia Creative Commons Attribution 4.0 International License.

Gli incarichi dirigenziali della magistratura e la partecipazione delle associazioni dei magistrati al loro conferimento

THE MANAGERIAL POSITIONS IN THE JUDICIARY AND THE PARTICIPATION OF JUDGES’ ASSOCIATIONS IN THEIR APPOINTMENT

Giuseppe Eduardo Polizzi

Universidad Complutense de Madrid
Investigador María Zambrano
https://orcid.org/0000-0003-3179-1717

RIASSUNTO: Nel corso della 18ª Legislatura italianasi è tornati a dibattere del ruolo delle associazioni dei magistrati nel processo di conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi. Nonostante le riforme del periodo 2005-2007 mirassero a risolvere il problema del “correntismo”, ovvero l’influenza di associazioni interne alla magistratura, il fenomeno persiste. La legge n. 71 del 2022 ha cercato di affrontare alcune delle criticità legate alla nomina dei magistrati, ma vari problemi sono rimasti o ne sono emersi di nuovi. Nel parere n. 23 del 2020, il CCJE ha proposto che la partecipazione delle associazioni dei magistrati alle decisioni sulla carriera dei magistrati possa essere uno strumento per promuovere l’indipendenza dei singoli magistrati e, quindi, di tutto il potere giudiziario. Questa proposta si basa sull’idea che un coinvolgimento equilibrato delle associazioni possa contribuire alla trasparenza e all’integrità del processo di nomina, difendendo lo stato di diritto.

PAROLE CHIAVE: magistratura, associazionismo dei magistrati, incarichi giudiziari, potere giudiziario, riforma Cartabia.

ABSTRACT: During the 18th Italian Legislature, one of the significant issues has been the role of magistrates’ associations in the process of conferring managerial and semi-managerial positions. Despite the reforms of 2005-2007 aimed at resolving the problem of “factionalism” or the influence of internal associations within the judiciary, this phenomenon persists. Law No. 71 of 2022 sought to address some of the critical issues related to the appointment of magistrates, but various problems have remained or new ones have emerged. In Opinion No. 23 of 2020, the CCJE proposed that the participation of magistrates’ associations in decisions regarding the careers of magistrates could be a tool to promote the independence of individual magistrates and, consequently, the entire judiciary. This proposal is based on the idea that balanced involvement of associations could contribute to the transparency and integrity of the appointment process, defending the rule of law.

KEYWORDS: judiciary, judges’ associations, judicial appointments, judicial power, Cartabia reform.

SOMMARIO: 1. PREMESSA.— 2. I PRINCIPI COSTITUZIONALI NELLA MATERIA DEGLI INCARICHI DIRIGENZIALI: LA RISERVA DI LEGGE E LA NATURA “DIFFUSA” DEL POTERE GIUDIZIARIO.— 3. SNODI PROBLEMATICI: L’ANZIANITÀ DI SERVIZIO E GLI INCARICHI FUORI RUOLO.— 4. STRUMENTI DI DEMOCRAZIA PARTECIPATIVA NEL PROCEDIMENTO DI VALUTAZIONE DEL MAGISTRATO: LA PARTECIPAZIONE DEI PROFESSORI UNIVERSITARI E DEGLI AVVOCATI.— 5. … E LE ASSOCIAZIONI DEI MAGISTRATI? OSSERVAZIONI.— 6. A MODO DI CONCLUSIONE.

1. PREMESSA

Quando si parla di “correntismo” nel contesto degli incarichi dirigenziali, si fa riferimento alla situazione in cui l’adesione di un magistrato a una specifica associazione della magistratura diventa il fattore determinante nella selezione dei candidati, piuttosto che la competenza e l’esperienza rispetto al ruolo da ricoprire. Questo fenomeno può portare a diverse problematiche 1. Da un lato, decisioni di nomina influenzate da logiche di appartenenza non producono una distorsione circoscritta, generano anzi un “sistema” di favoritismi e clientelismo all’interno della magistratura. D’altro lato, il processo di nomina può diventare opaco, con decisioni che appaiono arbitrarie e non basate su criteri chiari e trasparenti, sicché, a lungo termine, la scelta di dirigenti non basata sul merito può portare a una riduzione dell’efficienza e dell’efficacia dell’amministrazione della giustizia. Ciò, peraltro, può comportare che il percepito influsso delle correnti nelle nomine mini la fiducia dei cittadini nell’imparzialità e nell’indipendenza della magistratura. Senza contare, infine, che la predominanza delle logiche di corrente può accentuare le divisioni interne alla magistratura, creando un clima di competizione e conflitto piuttosto che di collaborazione.

Il tema è effettivamente centrale nel dibattito dottrinale italiano in ambito pubblicistico. La questione riguarda l’importanza di un intervento che ponga al centro degli incarichi giudiziari la dimensione etica della funzione giurisdizionale, specialmente in un contesto specifico dove i magistrati sono chiamati a svolgere ruoli amministrativi all’interno dell’amministrazione giudiziaria 2. Le funzioni amministrative sono essenziali non solo per la tutela dello status dei magistrati e della magistratura, ma anche per assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione della giustizia 3. E in tal senso, la funzione giurisdizionale non può essere isolata dalle funzioni amministrative, poiché entrambe concorrono al raggiungimento di un sistema giudiziario giusto ed efficiente.

La riforma più recente che ha modificato la disciplina degli incarichi giudiziari è rappresentata dalla legge n. 71 del 2022, del 17 giugno 4. Già la relazione introduttiva del disegno di legge AC 2681 5, da cui la legge è originata e che ha avuto un travagliato iter parlamentare nel susseguirsi di tre governi, esprime l’intento di promuovere una maggiore trasparenza nella carriera dei magistrati e di attuare il precetto costituzionale che vuole i magistrati distinti tra loro soltanto per diversità di funzioni 6. In effetti, è indubbio che la disciplina di segmenti essenziali della vita professionale del magistrato, vale a dire la materia degli incarichi direttivi e semidirettivi, incide direttamente sull’indipendenza interna ed esterna del singolo magistrato e di tutta la magistratura, così come è concetto consolidato che la natura diffusa del potere giudiziario si pone come limite diretto a impedire l’instaurarsi di relazioni di tipo gerarchico tra i magistrati (che si distinguono, infatti, soltanto per diversità di funzioni) 7.

Nel proseguo dell’analisi, è opportuno considerare innanzitutto i principi costituzionali rilevanti nella materia degli incarichi giudiziari. La Costituzione italiana stabilisce fondamentali criteri per l’organizzazione della magistratura, tra cui l’indipendenza e l’autonomia, che devono essere garantiti sia sul piano interno che esterno. In tale quadro, le riforme del 2005-2007 8 hanno introdotto significativi cambiamenti nella disciplina degli incarichi direttivi e semidirettivi, affrontando alcune delle problematiche esistenti, come la necessità di maggiore trasparenza e merito nei criteri di selezione. Tuttavia, queste riforme hanno anche generato nuove criticità, come il rischio di una maggiore politicizzazione delle nomine, legata all’abbandono dell’unico criterio obiettivo di valutazione stante nell’anzianità di servizio. La legge n. 71 del 2022 ha apportato ulteriori modifiche per migliorare la trasparenza e l’equità nel conferimento degli incarichi dirigenziali, cercando di ridurre le influenze esterne e interne sulla carriera dei magistrati. Tra le soluzioni adottate, la legge prevede meccanismi più rigorosi di valutazione del merito e criteri chiari e oggettivi per la selezione dei candidati a posizioni direttive. Infine, lo schema di decreto delegato sottoposto al parere delle Camere il 22 dicembre 2023 9 propone ulteriori perfezionamenti alla normativa vigente, focalizzandosi sulla regolamentazione dei criteri di valutazione e sui processi decisionali per il conferimento degli incarichi.

Un aspetto rilevante del dibattito contemporaneo è la proposta del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei (CCJE), contenuta nel parere n. 23 del 2020, che suggerisce di attribuire alle associazioni dei magistrati il diritto di partecipare ai procedimenti di conferimento degli incarichi dirigenziali. Tale proposta mira a rafforzare la trasparenza e la partecipazione democratica nel processo di selezione, ma presenta anche 10.

2. I PRINCIPI COSTITUZIONALI NELLA MATERIA DEGLI INCARICHI DIRIGENZIALI: LA RISERVA DI LEGGE E LA NATURA “DIFFUSA” DEL POTERE GIUDIZIARIO

Gli incarichi direttivi e semidirettivi (o “dirigenziali”) 11 sono regolati dall’art. 10 del d. lgs. n. 160 del 2006 12 e richiamano le funzioni di organizzazione e coordinamento interne dell’amministrazione giudiziaria. Il loro conferimento è riservato ai magistrati, e non a personale esterno, in virtù del regime di autogoverno della magistratura delineato dal testo costituzionale. Una parte della materia è regolata a livello secondario delle fonti del diritto, ossia nel «Testo unico sulla dirigenza giudiziaria», adottato dal Csm con delibera del 28 luglio 2015 (conosciuto anche come “delibera sulla dirigenza giudiziaria”).

La materia richiama alcuni dei principi cardine dello statuto costituzionale della magistratura 13: la distinzione dei magistrati soltanto per diversità di funzioni, ex art. 107, c. 3, Cost. 14, e la riserva di legge per le norme dell’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura, ex art. 108, c. 1, Cost. 15. Da un canto – come si diceva - la natura diffusa del potere giudiziario rende incompatibile con la Costituzione qualsiasi regola che introduca relazioni di tipo gerarchico tra i magistrati, pur dovendosi ritenere legittime tutte quelle distinzioni operate in relazione alle funzioni svolte, sempreché non vi sia interferenza con l’esercizio dell’attività giurisdizionale 16; d’altro canto, è riservato alla fonte primaria definire i criteri generali di valutazione e selezione degli aspiranti dirigenti e le conseguenti modalità di nomina 17.

Sotto questo ultimo aspetto, va ricordato che se l’art. 105 Cost. riconosce all’organo di autogoverno un potere discrezionale di scelta—che è l’opposto di un potere amministrativo vincolato da un eccessivo dettaglio della fonte primaria—, è pur vero che i margini di autonomia del Consiglio superiore della magistratura (Csm) non possono essere estesi al punto tale da consentire scelte basate su nomine fiduciarie. La dottrina, infatti, ha osservato che dalla riserva di legge dell’art. 108, c. 1, Cost., discende che il Testo unico del 2015: «[è] soltanto una delibera che vincola in via generale la futura attività discrezionale dell’organo di governo autonomo» 18. In questo modo, i criteri dettati dalla delibera sulla dirigenza giudiziaria assumono la funzione di mero parametro di valutazione della la legittimità della decisione. Perciò il conferimento dell’incarico direttivo o semi-direttivo dovrebbe considerarsi legittimo nell’ipotesi in cui il Csm (o il giudice in caso di contenzioso), non aderendo ai criteri indicati nella delibera, possa motivare la scelta in modo conforme a legge 19.

Quello dei margini di operatività del Csm nel definire i criteri di scelta del candidato è stato un ambito controverso nei lavori che hanno preceduto l’approvazione della l. n. 71 del 2022. In origine, il disegno di legge AC 2681 aveva abbracciato una tesi “restrittiva” circa l’ampiezza del potere di normazione secondaria in tale materia: la disciplina di dettaglio era riservata alla fonte primaria del diritto 20. In senso contrario, tra le proposte emendative della “Commissione Luciani” 21, v’era quella di inserire un comma 5 all’art. 1 dell’AC 2681, nel quale sarebbe stato espressamente previsto che all’attuazione delle previsioni ivi contenute avrebbe provveduto, nell’esercizio della sua autonomia normativa, l’organo di governo della magistratura 22. Tale proposta era accolta positivamente dallo stesso Csm, come emerge dalla lettura del parere del 23 marzo 2022, reso ex art. 10, legge n. 195 del 1958 23. In questo senso si è posta, infine, la legge delega n. 71 cit., all’art. 2, c. 1, l. d), riconoscendo, la piena operatività del potere di regolazione del Csm seppur limitato nell’oggetto.

3. SNODI PROBLEMATICI: L’ANZIANITÀ DI SERVIZIO E GLI INCARICHI FUORI RUOLO

Per comprendere appieno le dinamiche degli incarichi dirigenziali nella magistratura, è opportuno esaminare due questioni cruciali che la dottrina ha ampiamente dibattuto. La prima riguarda il procedimento di valutazione della professionalità dei magistrati. Nel sistema attuale, questa valutazione si basa sulla serie, di indicatori, sia generali che specifici, che sono determinati dal Legislatore e dal Csm. La seconda questione riguarda gli incarichi “fuori ruolo”, ossia le posizioni che i magistrati possono ricoprire al di fuori delle funzioni strettamente giurisdizionali. Questi incarichi possono includere ruoli presso ministeri, enti pubblici o istituzioni internazionali.

La valutazione della professionalità dei magistrati è un elemento cruciale per il conferimento delle funzioni direttive e semi-direttive, come previsto dall’art. 10 del d. lgs. n. 160 del 2006. Uno degli aspetti maggiormente dibattuti riguarda l’abbandono dell’anzianità di servizio come unico parametro oggettivo per la valutazione dei magistrati, a favore di un sistema di valutazione basato su sostantivi e periodici vagli della professionalità 24. Tale è il quadro delineato dalle innovazioni apportate dalla legge n. 150 del 2005 (c.d. riforma “Castelli”) 25 e dal d. lgs. n. 109 del 2006 26, come successivamente modificato dalla legge n. 111 del 2007 (c.d. riforma “Mastella”) 27.

Con gli interventi sopracitati, era superato il sistema delineato dalle leggi n. 570 del 1966 28 e n. 831 del 1973 29, che, nell’abolire la carriera basata su gradi, concorsi e scrutini, istituivano un sistema fondato su “qualifiche” acquisite automaticamente (salvo demeriti), in base agli anni di servizio maturati dal magistrato in una determinata funzione 30. Tale innovazione—che segnava una sorta di “cesura” con il sistema per gradi ereditato dall’epoca liberale e fascista—era salutata con favore dalla dottrina 31, in quanto considerata pienamente compatibile con l’art. 107, c. 3, Cost. D’altro canto è stato osservato che l’accesso automatico a una determinata qualifica non avrebbe permesso di verificare la preparazione, la laboriosità, o, in estrema sintesi, la raggiunta professionalità del magistrato rispetto alle funzioni a essa corrispondenti: «a danno di tutta la collettività» 32.

Nella disciplina vigente l’anzianità di servizio mantiene un ruolo residuale nel determinare il conferimento di un determinato incarico di governo interno. Ad esempio, nell’art. 24 del Testo unico del 2015, l’anzianità di servizio entra in gioco nella veste di requisito di esperienza, poiché rileva come criterio di validazione dei requisiti delle attitudini direttive, vale a dire le capacità del magistrato di organizzare e gestire l’ufficio e di programmare e gestire le risorse, e nella valutazione del percorso professionale svolto dal magistrato, alla stregua dei parametri di capacità, laboriosità, diligenza e impegno. Sempre su questo punto, l’art. 2, c. 1, lett. f) della legge n. 71 del 2022, precisa che il decreto o i decreti legislativi adottati in virtù della delega di cui all’art. 1, ai fini della valutazione delle attitudini organizzative, dovranno prevedere che sia conservata l’anzianità come criterio residuale, in caso di parità di valutazione risultante dagli indicatori del merito e delle attitudini, salvo preferire, in ottica promozionale ex art. 51, c. 1, Cost., il candidato appartenente al genere meno rappresentato, nel caso in cui emerga una «significativa sproporzione», su base nazionale e distrettuale, nella copertura di posti direttivi e semidirettivi, analoghi a quelli oggetto di concorso.

Il secondo ambito correlato, seppur indirettamente, alla materia degli incarichi direttivi e semi-direttivi della magistratura è relativo agli “incarichi fuori ruolo” e si connette al tema delle cosiddette “carriere parallele”, ovvero «il percorso a tappe, spesso accuratamente programmate in anticipo, che sfrutta indebitamente le relazioni e la visibilità connessa a determinati incarichi, per raggiungere ulteriori traguardi» 33. Dal canto suo, l’organo di governo autonomo della magistratura, già prima della legge n. 71 cit., aveva auspicato l’introduzione di limiti più stringenti circa il numero massimo di magistrati “fuori ruolo” e la durata massima degli incarichi 34.

Con riferimento al numero massimo di “fuori ruolo”, l’art. 5, c. 1, lett. h) della legge n. 71 del 2022, recependo le indicazioni della Commissione Luciani che proponeva l’introduzione di un articolo 4 bis all’AC 2681 (nel cui campo di applicazione erano ricompresi soltanto i magistrati ordinari), ha delegato il Governo a ridurre il numero massimo di magistrati (questa volta, ordinari, amministrativi e contabili) che possono essere collocati fuori ruolo, in termini assoluti e in relazione alle diverse tipologie di incarico. La successiva lett. c) afferma che il collocamento fuori ruolo può essere autorizzato alla sola condizione che l’incarico da conferire corrisponda a un interesse dell’amministrazione di appartenenza, da valutarsi secondo criteri oggettivi individuati sempre attraverso i decreti delegati. Per quel che riguarda la riduzione dei tempi per il rientro alle funzioni giurisdizionali, l’art. 5, c. 1, lett. e) prescrive un termine minimo di tre anni, prima di poter ricoprire un altro incarico, per il magistrato fuori ruolo da oltre cinque anni; la lett. f) un termine minimo di dieci anni di esercizio delle funzioni giurisdizionali prima di poter essere autorizzati a un incarico fuori ruolo organico; la lett. g) un termine complessivo di sette anni di collocamento fuori ruolo, salvo che per talune tipologie di incarichi, da indicare tassativamente nel decreto delegato, presso organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, organi di Governo e organismi internazionali, per i quali, ad ogni modo, il tempo trascorso fuori ruolo non può superare i dieci anni.

4. STRUMENTI DI DEMOCRAZIA PARTECIPATIVA NEL PROCEDIMENTO DI VALUTAZIONE DEL MAGISTRATO: I PROFESSORI UNIVERSITARI E GLI AVVOCATI

Come è noto, i consigli giudiziari 35 sono organi collegiali, articolati sul territorio, che svolgono funzioni preparatorie e strumentali rispetto alle competenze attribuite al Csm dall’art. 105 Cost. 36 e sono di fondamentale importanza per la valutazione del magistrato 37. Sono qualificati dalla dottrina come “organi ausiliari” del Csm, ancorché non legati a esso da un vero e proprio rapporto di tipo gerarchico 38.

La legge n. 71 del 2022 contiene diverse disposizioni volte a rafforzare le funzioni attribuite alla componente “laica” dei consigli giudiziari, ponendosi in linea con le riforme degli ultimi anni che ne hanno previsto la presenza accanto alla componente “togata”. Su questo profilo, basti ricordare l’inserimento da parte della legge n. 25 del 2006 39, tra i tre membri di diritto dei consigli giudiziari, della figura del presidente del consiglio dell’ordine distrettuale degli avvocati. Quindi di un “estraneo alle funzioni”, che, però, in seguito alle modifiche apportate dalla legge n. 111 del 2007 perderà tale veste e, dunque, i componenti di diritto saranno soltanto “togati”: il Presidente e il Procuratore generale presso la Corte di Appello. La componente “laica” (professori universitari e avvocati, ma non più i rappresentanti dei consigli regionali - v. art. 9, c. 2 e 16 del d. lgs. n. 25 del 2006) 40, anche in seguito a tale modificazione, avrebbe mantenuto una rappresentanza nella quota elettiva aggiungendosi ai membri “togati”, il cui numero sarebbe stato individuato in proporzione all’ampiezza del distretto giudiziario.

Sotto il profilo delle funzioni, prima delle modifiche apportate dalla legge n. 71 del 2022, la componente togata era l'unica titolare del diritto di partecipare a tutte le funzioni attribuite ai consigli giudiziari (art. 15, c. 1, lettere a) - g) del d. lgs. 25 del 2006), consistente nel diritto di assistere alle sedute, di intervenire, e di esprimere un voto nella fase finale di deliberazione; mentre alla componente “laica”, in virtù del successivo art. 16, era precluso il diritto di partecipare a tutte quelle funzioni che avrebbero comportato una verifica della professionalità del magistrato, indicate nelle lettere b), c) e f) dell’art. 15 citato. Nel quadro indicato, dunque, il parere strumentale sulla professionalità dei magistrati sarebbe stato espressione della sola componente “togata”.

In questo contesto, la dottrina ha discusso sull’esistenza di un “diritto di tribuna” dei “laici” sulle funzioni escluse dall’art. 16 cit. (pur senza diritto di intervenire alla fase di discussione e di esprimere un voto sulle deliberazioni). A sostegno del riconoscimento del “diritto di tribuna”, v’è chi ha osservato che l’art. 9-bis del d. lgs. n. 25 del 2006, operando una distinzione dei vari momenti del procedimento di conferimento delle funzioni dirigenziali—come emerge dai differenti quorum di validità—avrebbe riconosciuto un diritto di partecipazione di tutte le componenti, circoscritto alla fase della “seduta”, che precede quella della “discussione” (con il diritto di intervento) e di deliberazione (con il riconoscimento del diritto di voto). Tale tesi interpretativa, peraltro, era sostenuta dallo stesso Csm nella risoluzione del 12 marzo del 2009 41. Di contro, era osservato che il tenore testuale dell’art. 16 cit., sembrava escludere una tale evenienza, limitando il ruolo degli avvocati alla segnalazione che possono far pervenire al consiglio giudiziario, ai sensi dell’art. 11, c. 4, lett. f) del d. lgs. n. 25 cit. 42.

L’art. 3 della legge n. 71 cit., introduce una serie di modifiche al sistema di funzionamento del consiglio direttivo della Corte di cassazione e dei consigli giudiziari. Tra le innovazioni più rilevanti si segnala (al comma 1 lett. a) la facoltà per gli avvocati e i professori universitari di partecipare «con diritto di parola» (come suggerito dalla “Commissione Luciani” nelle proposte emendative dell’AC 2681) alle deliberazioni relative alle competenze riservate a detti organi dalla lettera b) dell’art. 15, c. 1 del d. lgs. n. 25 cit. (per i consigli giudiziari), con l’attribuzione alla componente degli avvocati della facoltà di esprimere un voto unitario sulla base del contenuto delle segnalazioni di fatti specifici, positivi o negativi, incidenti sulla professionalità del magistrato in valutazione, nel caso in cui il consiglio dell’ordine degli avvocati abbia effettuato le predette segnalazioni sul magistrato in valutazione. Nel caso in cui la componente degli avvocati intenda discostarsi dalla predetta segnalazione, si prevede che debba richiedere una nuova determinazione del consiglio dell’ordine degli avvocati 43.

Si tratta, quindi, del riconoscimento di un diritto di partecipazione con diritto di parola e di voto alle fasi di discussione e deliberazione, relative a un momento centrale della valutazione dei magistrati, stante nella formulazione di pareri sull’attività professionale aventi ad oggetto la preparazione, la capacità tecnico-professionale, la laboriosità, la diligenza, l’equilibrio nell’esercizio delle funzioni, riconosciuto a soggetti non appartenenti alla magistratura, e del diritto di esprimere un voto unitario riservato alla componente forense 44.

Nella versione licenziata dal Consiglio dei ministri, il diritto di voto poteva essere esercitato soltanto sulla base di fatti specifici incidenti sulla professionalità, con particolare riguardo alle situazioni eventuali, concrete e oggettive, di esercizio non indipendente della funzione e ai comportamenti che denotano evidente mancanza di equilibrio o di preparazione giuridica. Un sindacato dunque ristretto, che era stato accolto dal Csm come elemento a favore della trasparenza delle decisioni (parere Csm del 29 aprile 2021). Tuttavia, nella versione licenziata dal Parlamento 45, il diritto di voto degli avvocati è stato ampliato a ogni segnalazione del consiglio giudiziario sul magistrato in valutazione, indipendentemente dal filtro del capo ufficio, anche su fatti che non riguardano la sua indipendenza e il suo equilibrio. Tant’è che dopo essersi pronunciato in senso positivo, con un secondo parere, il Csm tornava sul punto per esprimere forti perplessità, e rilevava come elemento di criticitá, sul versante dell'indipendenza, il fatto che i membri laici “avvocati” avrebbero continuano a svolgere, nel corso del mandato, l’attività forense nel distretto del magistrato in valutazione (Csm 16 marzo 2022).

5. ... E LE ASSOCIAZIONI DEI MAGISTRATI?

Una strada da percorrere verso il contrasto del “correntismo” potrebbe essere quella di attribuire alle associazioni dei magistrati il diritto di partecipare al procedimento di conferimento degli incarichi dirigenziali. Questo spunto deriva dalla disamina di alcuni documenti internazionali, nei quali è sottolineata la centralità delle associazioni dei magistrati nella garanzia dello status del giudice e del ruolo della magistratura nella società: tra questi si ricorda il parere n. 23 del 2020 del CCJE 46.

La prospettazione della partecipazione delle associazioni dei magistrati alle decisioni sulla carriera (in questo caso, relativamente agli incarichi dirigenziali) potrebbe rispondere a una serie di obiettivi avvertiti diffusamente come prioritari, volti a rendere maggiormente trasparente la scelta del (miglior) candidato alle funzioni dirigenziali e, in senso più ampio, diretti a difendere l'indipendenza dei singoli magistrati e di tutto il potere giudiziario, nonché indirizzati alla promozione e alla difesa dello stato di diritto 47.

Uno degli ambiti dove le associazioni dei magistrati potrebbero contribuire a raggiungere tali obiettivi è interno allo stesso potere giudiziario e consiste, come si diceva, nel riconoscere alle stesse associazioni un ruolo nei procedimenti di conferimento degli incarichi giudiziari. Nel parere n. 23 del CCJE si osserva che le associazioni dei magistrati possono controllare se gli organi competenti seguono corrette procedure e corretti criteri 48. D’altro lato, però, occorre considerare se e come tale partecipazione possa essere efficace e non al contrario controproducente, nella misura in cui potrebbe alimentare l’autoreferenzialità della decisione. Un esito che si porrebbe in antitesi con quanto perseguito dalle ultime riforme in materia, che dapprima hanno inserito i “laici” nei consigli giudiziari e nel Consiglio direttivo della Corte di cassazione, e, da ultimo, ne hanno ampliato competenze e poteri 49.

Ma prima di ogni considerazione, è utile precisare i limiti costituzionali che questa proposta incontra, derivanti dalla sfera di attribuzioni riservate al Csm. Sotto questo profilo, va osservato che la titolarità dell’atto di conferimento non potrebbe che rimanere in capo all’organo di governo autonomo, in ossequio al tenore letterale dell’art. 105 della Costituzione, che afferma che «Spettano al Consiglio Superiore della Magistratura ... le promozioni» 50.

Nell’ipotesi in cui si volesse attribuire il diritto di partecipare ai procedimenti di conferimento degli incarichi, occorrerebbe tener conto che l’attribuzione di un diritto di voto nella fase della deliberazione sul conferimento potrebbe portare a possibili forme di ingerenza sulla decisione finale. Al contrario, l’attribuzione di mere funzioni di controllo della regolarità formale del procedimento, attraverso il riconoscimento di un “diritto di tribuna” in tutte le sue fasi, dovrebbe scongiurare una siffatta interferenza. In questa direzione, occorrerebbe riformare la composizione del Consiglio direttivo della Corte di cassazione e dei consigli giudiziari di cui agli articoli 1 e 9 del d. lgs. n. 25 del 2006, come modificati dalla legge n. 111 del 2007, nonché i successivi articoli 7 e 16, relativi alla composizione di detti organi relativamente alle competenze affidate. A ciò dovrebbe corrispondere, dal lato delle stesse associazioni, un’articolazione distrettuale, in modo da poter garantire la partecipazione alle sedute dei consigli.

Una via possibile che individua due possibili esiti. La partecipazione delle associazioni dei magistrati nei procedimenti di conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, con il diritto di assistere a tutte le fasi del procedimento nei limiti suindicati, potrebbe disinnescare i meccanismi occulti che l’associazionismo giudiziario è accusato di mettere in atto al fine di orientare le scelte non nella direzione del merito, ma in quella dell’appartenenza, strumentale all’esercizio del potere. La funzione di controllo, infatti, ha la finalità di garantire il corretto svolgimento democratico del procedimento, e dunque le associazioni dei magistrati si troverebbero ad operare nel campo opposto, implicate esse stesse nel contrasto al correntismo e alle deformazioni che il correntismo genera. Proprio la funzione di controllo sulla regolarità del procedimento, a garanzia del corretto e democratico percorso di scelta, potrebbe contribuire—e questo è il secondo possibile esito—a un’elaborazione profonda dell’identità e dell’azione dell’associazionismo giudiziario, riavvicinandolo a quella che, a bene vedere, è stata la sua funzione storica: stimolare la partecipazione democratica al fine di garantire la democrazia interna del sistema giudiziario.

Ciò risponde alla necessità che all’incarico acceda il più meritevole. D’altronde, ai sensi dell’art. 12, c. 6, d. lgs. n. 169 cit. il conferimento delle funzioni direttive e semidirettive si basa sul «concorso» per titoli, che ha lo scopo di garantire la separazione tra politica e amministrazione, «contrapponendosi alla scelta per nomina fiduciaria (la cui legittimità è riservata a casi eccezionali di posizione appunto intermedia fra la politica e l’amministrazione) e si pone a presidio della professionalità e della imparzialità del funzionario» 51.

D’altro canto, non mancano argomenti contrari. Come poc’anzi si accennava, la partecipazione delle associazioni potrebbe portare a un rafforzamento del corporativismo, con un evidente detrimento dei beni costituzionali protetti da una procedura basata nella selezione del più meritevole. V’è da osservare, inoltre, che l’introduzione di nuovi “attori” nel procedimento di conferimento potrebbe portare a un eccessivo allungamento dei tempi del conferimento stesso e aumentare la conflittualità. Sotto quest’ultimo profilo, la partecipazione delle associazioni potrebbe alimentare il circolo vizioso dell’autoreferenzialità nella decisione, che le ultime riforme (compresa quella in commento) hanno cercato di spezzare. Non da ultimo, occorre considerare che anche le associazioni dei magistrati possono essere influenzate da dinamiche politiche interne, il che potrebbe non risolvere completamente i problemi di politicizzazione delle nomine. Qui rileva quanto osservato dallo stesso CCJE nel parere n. 23 circa la necessità che la struttura di dette associazioni sia democratica e le decisioni trasparenti e razionali.

6. A modo di conclusione

V’è consapevolezza diffusa in dottrina che qualsiasi congegno normativo è di per sé insufficiente (per quanto certamente apprezzabile e necessario) per spezzare il gioco delle correnti, se non accompagnato da parte del magistrato dalla consapevolezza dell’insieme di principi e di norme di natura etica che regolano l’esercizio delle funzioni, anche laddove il magistrato è chiamato a esercitare funzioni di amministrazione della giustizia 52. Una indicazione etica che rileva in detta materia si ritrova inserita nel Codice etico della magistratura 53. Nell’art. 14 è sottolineata la connessione esistente tra le funzioni dirigenziali e la garanzia del «servizio pubblico» (l’amministrazione della giustizia) al quale dette funzioni vanno riferite (comma 1); connessione, peraltro, sottolineata dall’ultimo comma, dove si precisa che il magistrato-dirigente non si avvale della propria posizione per ottenere benefici o privilegi per sé o per altri. Si potrebbe obiettare che tale disposizione regoli ciò che deve fare un magistrato in una posizione dirigenziale (in effetti il titolo della rubrica dell’art. 14 cit. fa un riferimento testuale ai «doveri dei magistrati-dirigenti») e non ciò che deve fare un magistrato perché avanzi in una posizione dirigenziale. Una distinzione che può essere superata se si accetta che, in concreto, l’indicazione potrebbe essere validamente riferita ad entrambe le fattispecie, per ricordare che l’incarico dirigenziale non va inteso come “tappa di un carriera in ascesa” verso i gradi più alti dell’amministrazione giudiziaria, né durante lo svolgimento del medesimo da parte del magistrato già titolare, né nell’ambire al suo conferimento da parte del magistrato che vuole diventare dirigente o del magistrato già dirigente che aspira ad un incarico più prestigioso di quello del quale attualmente è titolare 54.

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  1. 1 Sulle correnti, in una prospettiva storico-costituzionale v. Moroni (2005), pp. 91-103; Scarselli (2013), pp. 121-128; Guarnieri (1996); Giallongo e Proto Pisani (2020), pp. 1265-1274; Proto Pisani (2019), 301 – 310; Campanelli (2022), p. 65.

  2. 2 Rossi (2019), pp. 44-57; Benvenuti (2020), pp. 43-46. Su questo punto, v., inoltre, il messaggio rivolto al Parlamento del Presidente della Repubblica Sergio Mattarella, Palazzo Montecitorio, Roma, 3 febbraio 2022, il cui testo è pubblicato sul sito www.quirinale.it. Per una ricostruzione dei lavori in Assemblea costituente che hanno portato alla redazione delle disposizioni costituzionali dedicate alla magistratura v. Rigano (1982), pp. 1 ss.; v. inoltre: Bartole (1964), pp. VIII-361; Pizzorusso (1990), pp. 38 ss.; Romboli e Panizza (1995), pp. 368 ss.; Chieffi (1998), pp. 15 ss. Più di recente, Dal Canto (2020), pp. 71-98.

  3. 3 Volpe (1974), pp. 357-390, spec. 383.

  4. 4 Legge 17 giugno 2022, n. 71: «Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura».

  5. 5 Dal Canto (2020), pp. 51-53 e 165-180.

  6. 6 Relazione introduttiva al disegno di legge AC 2681: «Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura».

  7. 7 Pepino (2012), pp. 49-50; Moroni (2005), pp. 106-107.

  8. 8 Per un excursus delle riforme in materia di carriera e la valutazione di professionalità dei magistrati, v. Scarselli (2013), p. 172-182; Dal Canto (2020), pp. 165-180.

  9. 9 Atto del Governo n. 110, trasmesso alla Presidenza del Senato in data 22 dicembre 2023: «Schema di decreto legislativo recante attuazione della legge 16 giugno 2022, n. 71, recante deleghe al governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del consiglio superiore della magistratura».

  10. 10 Parere n.23 del CCJE (2020), Strasburgo 6 novembre 2020.

  11. 11 Sulla distinzione tra incarichi direttivi e semidirettivi, v. Senato della Repubblica, Camera dei deputati, Riforma dell’ordinamento giudiziario e del Consiglio superiore della magistratura. Schede di lettura A.S. 2595, 2 maggio 2022, 26.

  12. 12 Decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, «Nuova disciplina dell’accesso in magistratura, nonché in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma dell’articolo 1, c. 1, lettera a), della legge 25 luglio 2005, n. 150», come modificato dalla legge 30 luglio 2007, n. 111.

  13. 13 Rigano (2021), pp. 89-104.

  14. 14 Tra i molti: Biondi (2008), pp. 941-950; Bonifacio e Giacobbe (1986), pp. 140-170.

  15. 15 Per tutti Pizzorusso (1992), ripubblicato nel 2019, pp. 481-517, spec. pp. 491-493.

  16. 16 Così Rigano (2021), p. 90.

  17. 17 D’Elia (2006), pp. 2051-2062; D’Andrea (2021), pp. 75-76.

  18. 18 Ancora D’Andrea (2021), pp. 67, 71, 77. In giurisprudenza, vedi la sentenza del Consiglio di Stato (di seguito “Cons. Stato”), V, 5 marzo 2020, n. 6953 e i precedenti da essa richiamati: Cons. Stato, V, 28 febbraio 2020, nn. 1448 e 1450; Cons. Stato, V, 7 febbraio 2020, n. 976; Cons. Stato, V, 22 gennaio 2020, n. 524; Cons. Stato, V, 9 gennaio 2020, nn. 192 e 195; Cons. Stato, V, 2 gennaio 2020, nn. 8 e 9; Cons. Stato, V, 2 agosto 2019, n. 5492; Cons. Stato, V, 17 gennaio 2018, n. 271; Cons. Stato, V, 6 settembre 2017, nn. 4215 e 4216.

  19. 19 Ancora di recente il Consiglio di Stato ha ricordato che ai fini del conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi il Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria ha natura di atto amministrativo, che vincola la futura esplicazione della discrezionalità dello stesso organo di governo autonomo della magistratura, v. Cons. Stato VII, 20 maggio 2022, n. 3996, in Foro Amministrativo (Il) 2022, 5, II, 625.

  20. 20 In questa prospettiva, v. la Relazione introduttiva AC 2681.

  21. 21 Ministero della Giustizia, decreto ministeriale 26 marzo 2021 «Commissione per elaborare proposte di interventi per la riforma dell’ordinamento giudiziario».

  22. 22 All’articolo 1, dopo il comma 4, è inserito il seguente: «5. All’attuazione delle previsioni della presente legge e dei decreti legislativi emanati nell’esercizio delle deleghe dalla stessa conferite provvede, nell’esercizio della sua autonomia normativa, il Consiglio superiore della magistratura». con Decreto ministeriale del 26 marzo 2021, che istituisce la «Commissione per elaborare proposte di interventi per la riforma dell’ordinamento giudiziario» e la «Relazione finale della “Commissione per elaborare proposte di interventi della riforma dell’ordinamento giudiziario”»

  23. 23 Parere reso ai sensi dell’art. 10 della legge del 24 marzo 1958, n. 195 «Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della Magistratura». Su questo punto, Maccora (2022), pp. 57-59.

  24. 24 Dal Canto (2021), p. 42.

  25. 25 Legge 25 luglio 2005, n. 150 «Delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza, della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, nonché per l’emanazione di un testo unico».

  26. 26 Decreto Legislativo 23 febbraio 2006, n. 109 «Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità, nonché modifica della disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera f), della legge 25 luglio 2005, n. 150».

  27. 27 Legge 30 luglio 2007, n. 111 «Modifiche alle norme sull’ordinamento giudiziario».

  28. 28 Legge 25 luglio 1966, n. 570 «Disposizioni sulla nomina a magistrato di Corte di Appello».

  29. 29 Legge 20 dicembre 1973, n. 831 «Modifiche dell’ordinamento giudiziario per la nomina a magistrato di Cassazione per il conferimento degli uffici direttivi superiori».

  30. 30 Scarselli (2013), pp. 172-178.

  31. 31 Magi e Cappuccio (2022), p. 77.

  32. 32 Ancora, Scarselli (2013), pp. 174. Per una prima lettura critica relativa all’introduzione del fascicolo delle performance v. Civitelli (2022), pp. 1-10.

  33. 33 Rossi (2019), p. 54. Per una disamina del quadro normativo del collocamento fuori ruolo v. Cardamone (2022), pp. 114-117.

  34. 34 Volpi (2020), p. 371; v., inoltre, CSM, Circolare 25 luglio 2014 n. 13778: «Disposizioni in materia di trasferimenti dei magistrati, conferimento di funzioni e destinazione a funzioni diverse da quelle giudiziarie». Un problema, quello delle carriere parallele, già osservato nella «Relazione introduttiva» del ddl AC 2681, p. 3.

  35. 35 Azzali (1988), pp. 217, 218.

  36. 36 Scarselli (2013), pp. 129-130.

  37. 37 Dal Canto (2020), p. 137-141, spec. 137.

  38. 38 Dal Canto (2020), p. 138, dove richiama Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1233/1975.

  39. 39 Legge 27 gennaio 2006, n. 25 «Istituzione del Consiglio direttivo della Corte di cassazione e nuova disciplina dei consigli giudiziari, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera c), della legge 25 luglio 2005, n. 150». Vedi, inoltre, gli articoli 59 e 83 del Testo unico del 2015, che regolano la frazione di competenza dei consigli giudiziari con riguardo alle procedure per il conferimento degli incarichi dirigenziali, in virtù di quanto disposto dall’art. 11, commi 3-8, d. lgs. n. 160 del 2006.

  40. 40 Scarselli (2013), pp. 131-132. Si segnala un errore di coordinamento tra l’art. 9, c. 2 e l’art. 16, c. 1, l. n. 25 del 2006, alla luce delle innovazioni apportate dalla l. n. 111 del 2007. Dalla soppressione dei rappresentanti dei consigli regionali dovrebbe derivare l’abrogazione delle parole «I componenti designati dal Consiglio regionale) dall’art. 16 c. 1, d. lgs. n. 25 cit.

  41. 41 Giangiacomo (2010), p. 77, ricordato da Scarselli (2013), p. 133, nota 10.

  42. 42 Scarselli (2013), p. 133.

  43. 43 V. gli articoli 7, c. 1, lett. b) e 15, c. 1, lett. b), d. lgs. 27 gennaio 2006, n. 25: «Istituzione del Consiglio direttivo della Corte di cassazione e nuova disciplina dei consigli giudiziari, a norma dell’articolo 1, c. 1, lettera c), della legge 25 luglio 2005, n. 150» e, in dottrina, Volpi (2021), p. 3.

  44. 44 Valori (2022), pp. 104-105.

  45. 45 Si veda, a tal proposito, per il Consiglio direttivo della Corte di cassazione l’art. 8, c. 1 bis, ter e quater e per i consigli giudiziari l’art. 16, c. 1 bis, ter e quater, del d. lgs. n. 25 del 2006, come modificato dalla legge n. 71 del 2022.

  46. 46 CCJE, parere n. 23 (2020), in inglese: «The role of associations of judges in supporting judicial independence», ovvero: «Il ruolo delle associazioni di giudici a sostegno dell’indipendenza dei giudici», Strasburgo 6 novembre 2020. Il parere è pubblicato in italiano sul sito del Consiglio d’Europa, nella pagina dedicata al Consiglio Consultivo dei Giudici Europei. Come ricordato nel par. 1 «Introduzione», detto parere è stato elaborato muovendo da altri pareri dello stesso CCJE e della Magna Carta dei Giudici adottata nel 2010; da una serie di strumenti del Consiglio d’Europa: la Carta Europea del 1998 sullo statuto dei giudici; la Raccomandazione del Comitato dei Ministri CM/Rec (2010)12, su Giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità; la Raccomandazione CM/Rec (2007)14 sullo statuto giuridico delle organizzazioni non governative in Europa; il Rapporto della Commissione Europea per la democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia) sulla libertà di espressione dei giudici (CDL-AD (2015) 018) e le Linee direttrici congiunte sulla libertà di associazione adottate dalla Commissione di Venezia e dall’ Ufficio per le istituzioni democratiche e i diritti umani (OSCE/ODIHR). Nella redazione di sudddetto parere e’ stato, inoltre, tenuto conto dei Principi fondamentali delle Nazioni Unite relativi all’indipendenza della magistratura, dei Principi di Bangalore sulla deontologia giudiziaria, dello Statuto universale del giudice adottato dalla Associazione internazionale dei giudici (IAJ), del primo rapporto del Relatore speciale delle Nazioni Unite del 21 maggio 2012 sul diritto di pacifica riunione e sulla libertà di associazione (A/HRC/20/27) e dal terzo rapporto del Relatore speciale delle Nazioni Unite sull’indipendenza dei giudici e degli avvocati del 24 giugno 2019 sull’esercizio della libertà di espressione, di associazione e di pacifica riunione da parte dei giudici e dei pubblici ministeri; inoltre, tiene conto delle risposte dei membri del CCJE al questionario sul ruolo delle associazioni dei magistrati a sostegno dell’indipendenza dei giudici; e, infine, del progetto di parere predisposto dall’esperto nominato dal Consiglio d’Europa, il giudice Gerhard Reissner (già presidente del CCJE nel biennio 2012-2013 e componente del gruppo di lavoro istituito presso di esso).

  47. 47 CCJE, parere n. 23 del 2020, paragrafi nn. 16-18, p. 3.

  48. 48 CCJE, parere n. 23, par. 26, ultimo periodo.

  49. 49 V. infra – nota n. 43.

  50. 50 D'altronde «Il fine principale del nuovo organo è quello di “sterilizzare”, nei limiti del possibile, tutti i provvedimenti riguardanti lo status dei magistrati dalle potenzialità corruttive o intimidatorie che sempre hanno accompagnato simili atti nell’ambito della pubblica amministrazione. L’importanza e la delicatezza di tali atti è tale da indurre il Costituente ad enumerarli esplicitamente in un articolo della Carta (art. 105), ove sono menzionati «le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari», che vengono sottratti al Ministro della giustizia, cui spettavano secondo il precedente assetto costituzionale e legislativo. A quest’ultimo sono attribuiti «l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia» (art. 110 Cost.)» Silvestri (2017), p. 19.

  51. 51 Rigano (2019), pp. 33, 42.

  52. 52 In questi termini si è espresso Massimo Luciani, durante il Convegno «Voltare pagina. La riforma del sistema elettorale del CSM», Roma, 23 giugno 2020. L’intervento è pubblicato nella raccolta Scritti in onore di F. Lanchester, pubblicata sul sito www.questionegiustizia.it. Negli stessi termini si è espressa Anzon Demming, durante il Seminario annuale dell’associazione Gruppo di Pisa del 23 ottobre 2020: «Il Consiglio Superiore della Magistratura: snodi problematici e prospettive di riforma».

  53. 53 Codice etico della magistratura, approvato dal Comitato direttivo centrale dell’Associazione Nazionale Magistrati, il 13 novembre 2010.

  54. 54 De Vito (2017), pp. 44, 60.