Ayer 119/2020 (3): 253-285
Sección: Estudios
Marcial Pons Ediciones de Historia
Asociación de Historia Contemporánea
Madrid, 2020
ISSN: 1134-2277
DOI: 10.55509/ayer/119-2020-10
© Juan Carmona
© James Simpson
Recibido: 17-04-2017 | Aceptado: 17-04-2018
Editado bajo licencia CC Attribution-NoDerivatives 4.0 License

Capacidad del Estado y fracaso de la reforma agraria en España (1931-1936) *

Juan Carmona

Universidad Carlos III de Madrid
jucar@clio.uc3m.es

James Simpson

Universidad Carlos III de Madrid
james@clio.uc3m.es

Resumen: Este artículo ofrece nuevas interpretaciones del fracaso de la reforma agraria en España. Primero, el hecho de no participar en la Primera Guerra Mundial explica tanto la escasa demanda de un aumento de la capacidad de intervención del Estado como la preservación del poder de las elites terratenientes. Segundo, se pone en evidencia el enorme desafío que supone para un Estado modificar la organización agrícola de buena parte del país. Tercero, la escasez de tierras suficientes para redistribuir amenazó los derechos de muchos otros cultivadores y explica la existencia de una amplia oposición a la reforma.

Palabras clave: reforma agraria, Segunda República, capacidad del Estado, conflictos rurales, España.

Abstract: This article proposes new explanations for the failure of Spanish land reform. First, the fact that Spain did not participate in World War I implied that not only was there limited demand to increase state capacity, but landed elites faced few challenges to their power. Second, enormous problems existed for any state that attempted to radically change farm organisation over large parts of the country. Finally, the scarcity of land to redistribute threatened the rights of many existing farmers, and explains the widespread opposition to reform.

Keywords: Land reform, Second Republic, state capacity, rural conflicts, Spain.

«Only war can shake the English Land system» 1.
«Hágase, pues, el experimento. Y a ver qué pasa» 2.

El fracaso de los gobiernos republicanos para llevar a cabo una amplia reforma agraria redistributiva ha recibido diferentes explicaciones. Las más habituales incluyen la sistemática oposición de los terratenientes —incluido el intento de golpe de Estado en julio de 1936—, las divisiones internas de la coalición impulsora de la reforma o las restricciones presupuestarias 3. Estas diferentes causas comparten un rasgo común como es el hecho de atribuir el fracaso a factores exógenos al desarrollo de la propia reforma, permitiendo a Malefakis asegurar en una conocida cita que «si el gobierno se hubiera mostrado dispuesto y capaz de actuar con energía, la reforma hubiera podido ser un éxito y los muchos errores cometidos hubieran parecido no tener importancia» 4.

Sin embargo, resulta muy llamativo el contraste entre las dificultades de los gobiernos republicanos para llevar a cabo la reforma agraria española y el aparente éxito de las numerosas reformas redistributivas puestas en marcha durante el periodo de entreguerras, desde México a los países de la Europa Central y Oriental; un éxito que tampoco pasó desapercibido entre los contemporáneos españoles. Una de las características comunes a estos países, y que los diferenciaba del caso español, era su participación en la Primera Guerra Mundial o haber experimentado una revolución política (como México o Rusia por ejemplo), factores que resultaron ser determinantes para acometer su reforma agraria. Dos de estas ventajas eran disponer de las tierras confiscadas a las elites enemigas y la mayor aquiesciencia, incluso temporal, de las elites terratenientes en un contexto político excepcional 5.

Desde esta perspectiva, el caso español se distingue por carecer de unas elites terratenientes nacionales o extranjeras fácilmente expropiables, de manera que la reforma agraria de 1932, a pesar de contar con un importante apoyo parlamentario y político, estaba sometida a importantes restricciones, tales como la necesidad de indemnizar a los propietarios o la de reorganizar la economía rural para hacer viable el proyecto. Además, la ausencia de buenas estadísticas rurales explica el exceso de ambición de una ley que consideraba posible redistribuir la mitad de la superficie útil de las regiones latifundistas entre gran parte de su población activa agraria, incluyendo a los jornaleros, pero sin contar con los medios administrativos y humanos para ponerla en aplicación 6. Por otra parte, los factores climáticos característicos de las zonas latifundistas y la baja calidad de las tierras marginales tampoco favorecían el modelo de explotaciones individuales con cultivo intensivo, como en otras partes de la Península o de Europa Occidental. Por último, los gobiernos republicanos (y la literatura posterior) han subestimado de manera significativa la enorme resistencia que habría generado una transferencia de recursos de esta envergadura 7.

Sin embargo, el éxito de las invasiones de tierra de 1932 y 1936 en Extremadura o la potencialidad del rescate de los bienes municipales parecen sugerir que una reforma de «abajo arriba», de iniciativa local, sí habría podido solventar las dificultades de la reforma parlamentaria, más burocratizada o de arriba abajo (bottom up). Aunque la principal ventaja de una reforma de tipo local sea resolver los problemas de información relativa a la calidad y cantidad de tierras y a las demandas sociales, la escasez de tierras disponibles en numerosos municipios explica que la reforma de «abajo arriba» no pudiera realizarse sin perjudicar el acceso a la tierra de una parte de la población agraria, lo que explica la fuerte resistencia a la reforma de numerosos propietarios y arrendatarios o trabajadores que dependían de estos. Debe reconocerse, sin embargo, que la reforma agraria española conoció finalmente un éxito inesperado a partir del inicio de la Guerra Civil con masivas redistribuciones de tierra, pero se debió precisamente al hecho de estar en condiciones de confiscar las tierras de los desafectos al régimen para entregarlas a sus afines, como en otras reformas redistributivas del periodo de entreguerras 8.

En la primera parte de este artículo mostraremos algunas características comunes de las reformas agrarias de entreguerras. Los distintos tipos de demandas de reformas y su heterogeneidad son el objeto de la segunda parte. A continuación desarrollaremos la explicación sobre por qué fracasó la reforma agraria de «arriba abajo». En la cuarta analizaremos las condiciones y problemas de una reforma agraria campesina (de «abajo arriba») en un Estado democrático, antes de terminar con unas conclusiones.

La cuestión agraria en Europa en el periodo de entreguerras

Una de las consecuencias más notables de la Primera Guerra Mundial fue la oleada sin precedentes de reformas agrarias redistributivas en catorce de los veinte países que formaban Europa entre 1919 y 1926, lo que supuso la transferencia de 22,8 millones de hectáreas 9. Esta oleada afectó esencialmente a países del centro y este de Europa, pero no a países de Europa Occidental, con la excepción de unas limitadas reformas en Alemania y Austria 10. Todos estos países compartían ciertas características, tales como haber participado en la Primera Guerra Mundial, problemas asociados a la creación de nuevos Estados y una elevada concentración de la propiedad. El hecho de que esta guerra fuera total supuso una movilización sin precedentes de soldados y recursos y una reorganización de las economías, destacando el crecimiento del papel del Estado 11. Todos ellos sufrieron reajustes de fronteras, en muchos casos obtuvieron su independencia y tuvieron problemas de minorías nacionales, dentro o fuera de sus fronteras. Por último, una parte significativa de la propiedad que se hallaba en manos de las aristocracias imperiales rusas, alemanas, turcas o austrohúngaras fue el principal objetivo de las reformas agrarias 12.

Gráfico 1
La reforma agraria en la bibliografía española

Fuente: NGram, Google books.

La lectura de la literatura y prensa española de esos años pone de manifiesto el eco que tuvo en España y cómo se acrecentó el interés por una reforma redistributiva (gráfico 1). Esto no quiere decir que no hubiesen existido diferentes iniciativas anteriores de transferencia de tierras, en especial la Ley de Colonización y Repoblación Interior de 1907 y la labor de Acción Social Agraria y Emigración a partir de 1926, pero ambas tuvieron resultados muy limitados 13. En comparación, las reformas agrarias de Europa Oriental mostraban el camino a seguir, dando lugar a monografías, traducciones y a la inclusión habitual de algún capítulo sobre estas en la mayoría de las publicaciones nacionales sobre reforma agraria, si bien con diferentes enfoques: si para algunos las reformas eran más políticas que sociales y no siempre ofrecían buenos resultados económicos, otros valoraban su impacto social en la reducción de la desigualdad o el fomento de la cooperación 14. Estos análisis reflejan las expectativas de los contemporáneos españoles sobre el tipo de reforma que consideraban más adecuado y los diferentes proyectos de ley se inspirarían de hecho en estos experimentos europeos.

Cuadro 1
Algunos indicadores de países que realizaron reformas agrarias redistributivas durante el periodo de entreguerras (hacia 1930)

* Países que obtienen su independencia.
** La fuente hace referencia a las minorías lingüísticas, pero solo hemos tenido en cuenta las que expresan además diferencias nacionales.
*** Los umbrales varían según los países entre 2.000 y 10.000 habitantes. Los datos de España corresponden a 1940.
Fuentes: Renta per cápita basado en Stephen Broadberry y Alexander Klein: «Aggregate and Per Capita GDP in Europe, 1870-2000», Working paper, University of Warwick, 2011. Población activa basado en Dudley Kirk: Europe’s Population in the Interwar Years, Ginebra, League of Nations, 1946, p. 211; para España, Leandro Prados de la Escosura: El progreso económico de España, Madrid, BBVA, 2003, notas 314 y 209. Minorías nacionales basado en Dudley Kirk: Europe’s population..., tabla 17. Para Grecia se ha usado la cifra de refugiados de Asia Menor. La productividad agrícola basada en Wilbert Moore: Economic Demography of Eastern... Densidad de población y población activa agraria basado en Dudley Kirk: Europe’s Population..., apéndice II. Reforma agraria basado en Paul Brassley: «Land Reform and Reallocation...», y Gregorio Peces Barba: Ley de reforma agraria.

Si bien la mayoría de los coetáneos no albergaba dudas sobre el hecho de que estas experiencias eran aplicables al caso español, ¿hasta qué punto estaban en lo cierto? El cuadro 1 de la página anterior recoge algunos indicadores de los países que acometieron una reforma durante el periodo de entreguerras y pone de relieve diferencias significativas: la sociedad española era más rica (2.724 dólares per cápita frente a una media de 1.988 dólares en 1930, un 27 por 100 más), tenía una población activa menos agraria (43 frente a 62 por 100), más urbana (48 frente a 32 por 100) y una productividad agrícola por trabajador mucho más elevada (más de un 50 por 100 superior) 15. Pero las diferencias más importantes consistían en no contar con sustanciales minorías nacionales a las que poder confiscar tierras, no haber participado en la Primera Guerra Mundial y no haber sufrido cambios importantes de fronteras y movimientos de reasentamiento de refugiados como en todos los demás países 16. Se trata de un factor crucial en la medida en que las reformas agrarias fueron perdiendo progresivamente su carácter social para adquirir un carácter cada vez más étnico a lo largo de los años veinte 17. Incluso en el caso de Irlanda, un país que por su renta per cápita y organización guardaba más similitudes con España, el papel del conflicto religioso y nacionalista fue decisivo para explicar la movilización de su población y el éxito de unas reformas generalmente más modestas que la española 18.

Por último, los resultados de las reformas fueron más controvertidos de lo que sugiere la literatura hispana de la época, aunque la brevedad del experimento en la mayor parte de estos países debido a la participación de todos ellos en la Segunda Guerra Mundial dificulten el balance. El estudio de Doreen Warriner sobre los problemas de la agricultura de la Europa del Centro y del Este a finales de los años treinta confirma la reducción de la desigualdad en la mayoría de los casos, aunque las enormes redistribuciones no hubiesen conseguido eliminar la existencia de jornaleros sin tierras o la existencia de explotaciones «enanas», insuficientes para alimentar una familia; un problema importante en sociedades agrarias sin fuentes de ingresos alternativos 19.

La demanda de reforma agraria en España en los años treinta

Las dificultades que experimentó la reforma agraria republicana contrastan con la aparente unanimidad de los políticos de la época sobre su necesidad. Incluso conservadores como Romanones o Severino Aznar defendían la necesidad de una intervención del Estado que incluía expropiaciones de latifundios 20. La idea de una reforma agraria redistributiva no nace con las reformas de los países de Europa Oriental, pero tampoco mucho antes de finales del siglo xix y partía de la idea de que la concentración de la propiedad y sus consecuencias, como el absentismo, la persistencia del caciquismo, el gran volumen de jornaleros sin tierras y el atraso agrario, requerían algún tipo de intervención. El fracaso de la Ley de 1907 sobre colonización, que había sido la principal respuesta conservadora, sería utilizado por los republicanos para defender una política diferente. Sin embargo, hacia 1930 coexistían argumentos a favor de la reforma agraria de muy distinta naturaleza, tales como la eficiencia económica, dar respuesta a la demanda social, resolver el problema político (caciquismo) generado por la concentración de la propiedad, razones éticas y la destrucción revolucionaria de la clase propietaria 21.

Los argumentos económicos se basaban en el impacto de la parcelación de grandes fincas en los incentivos de los trabajadores. El ingeniero agrónomo Pascual Carrión atribuía ya en 1919 al tamaño de la explotación y los incentivos las diferencias entre la alta productividad de las pequeñas fincas de regadío valencianas y la baja productividad de los latifundios extensivos del sur, relativizando la importancia de factores como el clima o el tipo de suelo 22. Aseguraba que la producción media por hectárea en las regiones de agricultura de secano podría duplicarse de 300 a 600 pesetas por hectárea solo con la parcelación, basándose en las experiencias de José Cascón en Palencia que afirmaba haber obtenido rendimientos de trigo de 2,7 toneladas por hectárea 23.

El argumento social contempla la reforma como la manera de resolver problemas como la pobreza rural y el paro temporal o estructural. En un país donde la agricultura seguía desempeñando un papel económico clave, aunque quizá menos ya de lo que pensaban sus contemporáneos, la función social de la tierra seguía teniendo gran importancia. El reparto o «parcelación» en este sentido no tenía solo el objetivo de mejorar el uso de los cortijos mal cuidados, sino de reducir la pobreza de los trabajadores o compensar los periodos sin trabajo, dado que los latifundios no generaban trabajo suficiente 24. Esta demanda se incrementó durante la Gran Depresión, dado que el desempleo rural se disparó cuando los trabajadores fueron despedidos en la industria, la minería y la construcción, y obligados a regresar a sus aldeas en busca de trabajo. Este tipo de demanda es la que explica la introducción del término urgencia social, que resultó ser tan importante en la legislación republicana.

Regeneracionistas como Joaquín Costa desempeñaron un papel en la identificación de la gran propiedad con el caciquismo, en especial como consecuencia de las desamortizaciones 25. De la misma forma que Acemoglu y Robinson vinculan la concentración de la propiedad de la tierra con las instituciones extractivas que restringen el crecimiento económico y la movilización política, se esperaba que la reforma agraria lograra objetivos políticos y económicos más amplios que la mera redistribución de ingresos 26.

Otros sugerían que la reforma agraria era necesaria por razones éticas, en especial porque un puñado de grandes terratenientes controlaba la oferta de empleo local condenando a la miseria a masas de campesinos sin tierras. Las reformas liberales del siglo xix habrían contribuido al surgimiento de un gran número de latifundios obtenidos ilegalmente a partir de las tierras comunales y señoriales, limitando el acceso a la tierra del campesinado. El rescate de estos comunales objetos de «despojo» se convertiría así también en otra de las fuentes potenciales de tierra que ­redistribuir 27.

Por último, los marxistas también vincularon la naturaleza de la propiedad de la tierra con la estructura económica y política imperante, aunque en este caso fuesen los «residuos feudales» los que debían ser eliminados, dado el fracaso de la revolución burguesa en España, para permitir que el capitalismo se desarrollara antes de la revolución socialista 28.

Las diferentes demandas explican en parte la amplitud del ar­ticulado de las distintas leyes de reforma agraria: si, por un lado, la parcelación de las fincas obedece a la urgencia social, el problema de la concentración del poder local explica la expropiación de las fincas que ocupasen más del 20 por 100 de la superficie de un término municipal y, por otro, la injusticia del «despojo» explicaría la demanda de rescate de los comunales, mientras las consideraciones económicas justificarían las ayudas financieras, la supervisión y asesoramiento técnicos o la eliminación del arrendamiento.

El fracaso de la Ley de Bases de 1932

La llamada Ley de Bases de 1932 es la normativa más importante de la reforma agraria de «arriba abajo», de naturaleza parlamentaria y de tipo permanente, si bien la legislación publicada sobre la reforma fue mucho más amplia 29. A pesar de tratarse de una ley muy ambiciosa, tuvo un impacto muy limitado, significativamente inferior a las reformas del resto de los países en el mismo periodo. De hecho, gran parte de los procesos de redistribución o parcelamiento realizados durante el periodo republicano no se hicieron apelando a esta ley, sino a otros decretos, como el de intensificación de cultivos en noviembre 1932 o el del 20 de marzo de 1936. Una diferencia esencial entre estos dos acercamientos es que la Ley de Bases concebía el proceso de reforma de manera completamente controlada y supervisada por la administración del Estado, mientras que la iniciativa en los otros casos era mucho más descentralizada y local. En este apartado trataremos los resultados de la Ley de Bases y dejaremos para el siguiente las reformas de iniciativa local. A pesar de no abordar otros aspectos de la reforma agraria republicana, somos conscientes de que esta no se agota en la redistribución de tierras: distintas leyes de arrendamiento (1933 y 1935), un proyecto del Banco Nacional Agrario y toda una legislación creada para resolver a corto plazo el desempleo cíclico en la primavera de 1931 pretendían modificar radicalmente la naturaleza de los mercados de tierra, trabajo y capital, aunque no sean el objeto de este artículo 30.

La Ley de 1932 suponía una profunda transformación de la propiedad agrícola. Se establecían, como en las reformas redistributivas clásicas, unos umbrales mínimos de propiedad a partir de los cuales las tierras eran potencialmente expropiables, las condiciones para disfrutar de la redistribución, sistemas de compensación o indemnización y un organismo específico para organizar toda la tarea 31. Los límites máximos de propiedad individual se establecían en cada pueblo dependiendo de la intensidad de los cultivos, pero todas las tierras podían ser expropiadas si se consideraba que estaban mal cultivadas, o bien por haber sido arrendados de forma continua durante más de doce años, o cuando una sola propiedad suponía más del 20 por 100 del término municipal si procedían de las antiguas tierras de señorío, entre otras condiciones 32. El organismo encargado de supervisar todo el proceso, el Instituto de Reforma Agraria (IRA), tenía en principio un carácter autónomo, aunque sus relaciones con los gobiernos generaran numerosas controversias 33. En cuanto a la modalidad de ocupación, se consideraba la posibilidad del cultivo colectivo (a través de comunidades de campesinos) en parcelas individuales, dependiendo de la naturaleza de la finca (si la parcelación podía afectar las posibles economías de escala) o la de los beneficiarios (con o sin capital físico o humano) 34. Las comunidades de campesinos quedaban temporalmente bajo la jurisdicción directa del IRA (y no del ayuntamiento) y la tierra pasaba a ser propiedad del Estado, encargándose este de la aportación de capital fijo y variable, y adelantando incluso los ingresos de los trabajadores hasta la primera cosecha. El Estado puso en marcha la elaboración de un inventario de fincas, apoyándose en la existencia de registros de la propiedad, y de un censo campesino para conocer el número de posibles beneficiarios.

La reforma agraria generó en un principio mucho entusiasmo (y el temor correspondiente) hablándose de establecer entre 100.000 y 150.000 campesinos anualmente. Sin embargo, en diciembre de 1933 solo se habían instalado 7.000 campesinos sobre una superficie total de 45.000 hectáreas. Los asentamientos continuaron después de la victoria de la coalición de centro-derecha en noviembre de 1933, y entre enero y septiembre de 1934 otros 6.289 campesinos recibieron 81.558 hectáreas, aunque las posibilidades de asentamiento se frenaran en 1935 como consecuencia de los cambios en la legislación 35. El Frente Popular volvería a poner en vigencia la Ley de 1932, aunque la promulgación de los decretos de 20 de marzo y de 19 de mayo de 1936, que proporcionaban mucha más iniciativa a las fuerzas locales a expensas del Estado, modificaran de tal forma el espíritu burocrático original, tal como mostraremos en el apartado siguiente, que ya no puede considerarse una reforma de arriba abajo propiamente dicha.

La complejidad y carácter garantista de la Ley de Bases explica en parte la lentitud de la reforma, en la medida en que su implementación requería el consenso de un elevado número de actores no solo en el parlamento, sino en el seno de las numerosas instituciones involucradas. Esto incluiría tanto la duración de los trámites parlamentarios o las disensiones de la coalición gubernamental, como la presión ejercida por las elites terratenientes, obstáculos asociados a la naturaleza democrática de la Segunda República 36. Pero además de estos, en este apartado argumentamos que es necesario añadir otros factores cruciales: la escasa capacidad del Estado para realizar una reforma tan ambiciosa, la falta de información y de medios humanos y económicos suficientes, y el hecho de no contar con tierras suficientes para la redistribución. Además, si la resistencia de los terratenientes era inevitable, no lo es tanto el hecho de que fueran capaces de liderar una parte significativa de la población rural, incluso en las zonas latifundistas 37.

Si bien la economía española experimentó cambios significativos entre 1870 y 1930, el desarrollo de una capacidad del Estado suficiente para efectuar cierto tipo de intervención en la organización económica fue mucho más lento. Antes de 1931, las elites rurales locales usaban las relaciones clientelares para fortalecer su posición de negociación con el Estado, ocupándose así de la recaudación de impuestos, de la asignación de los gastos estatales a nivel local o del control del campo. Además, el hecho de que la agricultura del país no tuviera que adaptarse a las demandas de la Primera Guerra Mundial supuso que no se produjeran los incentivos para incrementar la capacidad administrativa y técnica del Estado para recopilar y procesar información o construir estructuras organizativas para facilitar la intervención en la economía, como en la mayoría de los demás países europeos. Una de las consecuencias es que los agricultores no lograron aumentar su papel en la formulación de políticas a costa de los terratenientes 38. Por ello el nuevo gobierno republicano heredó un sistema que limitaba su capacidad para poner en marcha un ambicioso programa de reformas.

Este era un problema especialmente grave en el campo, donde faltaba información fiable del Estado para debatir los aspectos prácticos de una gran reforma agraria y establecer los servicios públicos y los mecanismos para ayudar a los más necesitados. Incluso contando con este amplio consenso a favor de la reforma en 1931, el Estado carecía de informaciones básicas tales como el número de campesinos sin tierra, el área potencial de tierra que podía ponerse en cultivo, la concentración de la propiedad a escala nacional o la capacidad de la agricultura local para absorber la mano de obra. Si la reforma agraria, tal como venía recogida en la Ley de Bases, requería conocer las fincas a expropiar y los posibles beneficiarios, los procesos de recogida de información no estuvieron totalmente acabados hasta 1934 39. De hecho, los contemporáneos nunca llegaron a contar con las cifras totales de superficie expropiable, aunque se estime hoy que alcanzaba unos 4,65 millones de hectáreas en las provincias latifundistas, un 25 por 100 de su superficie productiva 40. Pero el mayor problema es que el IRA ignoraba la fertilidad de las fincas expropiables, su distancia al núcleo de población o su uso agrícola potencial, una información que solo iría obteniendo a medida que realizaba las expropiaciones. La formación del censo de campesinos presentaba, por su parte, el problema de la ausencia de información independiente sobre los ingresos familiares agrícolas, un problema que agravaban las fluctuaciones en su tamaño tanto por razones demográficas como por el ciclo económico. Además, los rumores que rodeaban la reforma agraria animaron a trabajadores de fuera del sector a inscribirse 41. La dificultad de establecer un criterio objetivo abría a las autoridades locales la posibilidad eventual de crear listas que recompensaran a sus seguidores políticos 42.

La escasez de información básica para la realización de una reforma explica que pocos contemporáneos fueran conscientes de la brecha existente entre los recursos necesarios para resolver los problemas del campo y la capacidad real de transformación. En los países donde la reforma agraria había tenido éxito, el Estado contaba con grandes extensiones de tierra o bien había sido capaz de confiscarlas a terratenientes políticamente desacreditados, como en Europa Oriental. En España, estas soluciones estaban de antemano descartadas, dado que el cambio de régimen había sido el producto de unas elecciones democráticas, aunque el fracasado golpe militar de «Sanjurjo» de 1932 proporcionase, de forma inesperada, la oportunidad de expropiar sin indemnización la mayoría de las tierras de la Grandeza de España. Sin embargo, esta solo poseía algo más de medio millón de hectáreas en todo el país, equivalente a no más del 2,6 por 100 de la superficie cultivada, y ni siquiera todas se hallaban en las provincias del sur. donde los grandes solo contaban con algo menos del 4 por 100 de la superficie cultivada 43. Un problema añadido es que las fincas no estaban distribuidas por igual entre todos los municipios ni eran necesariamente más abundantes donde el problema social era mayor. Solo tras el levantamiento del 18 de julio, la República pudo contar por fin con tierras expropiables sin indemnización en cantidades suficientes, unos siete millones de hectáreas pertenecientes a los desafectos entre 1936 y 1939 (un 30 por 100 de la superficie útil de la zona republicana) 44. En vísperas del levantamiento militar, el gobierno también estaba haciendo planes para recuperar las tierras comunales enajenadas desde comienzos del siglo xix, aunque tampoco en este caso existiesen estimaciones sobre su potencial efecto en la economía agraria y la capacidad de crear nuevos empleos.

Además de la falta de información, el Estado español carecía de la capacidad administrativa para realizar una reforma tan ambiciosa. Se esperaba que los 400.000 a 1.000.000 de trabajadores que formarían las comunidades campesinas iban a ser supervisados por ingenieros, pero, aunque el número de agrónomos aumentase de 321 a 431 entre 1923 y 1934, no habrían representado más de uno por cada 1.000 asentables, una ratio muy baja si se compara con los exigidos en la reforma agraria italiana después de la Segunda Guerra Mundial, donde se contó con un promedio de un técnico por cada veinticinco colonos 45. Tampoco disponía de los capitales necesarios para asentar a corto plazo un número tan elevado de cultivadores, con un gasto estimado de 10.000 pesetas por asentable, y además pagar la indemnización a los propietarios. La confusión entre los objetivos a corto (la «urgencia social») y a largo plazo (reorganizar la agricultura del sur de España en torno a las comunidades campesinas) dificultó la toma de decisiones. Por ejemplo, la adopción del plan de Vázquez Humasqué de 1931 de parcelar los latifundios de los ruedos para los trabajadores más necesitados (unos 400.000 según sus cálculos, el 27 por 100 de la población activa agraria) como medida de urgencia coyuntural habría exigido expropiar unos 3,3 millones de hectáreas, esto es, el 43 por 100 de la superficie cultivada de las provincias afectadas por la reforma 46.

Por último, la mayoría de los contemporáneos era excesivamente optimista con respecto a las posibilidades de «intensificar» el cultivo, reduciendo las rotaciones en las áreas pobres de secano y permitiendo así el asentamiento de miles de jornaleros sin tierra 47. Si bien existían amplias extensiones casi vacías, estas contaban con suelos frágiles o estaban demasiado lejos del núcleo de población para permitir un cultivo continuo, y las condiciones tecnológicas de los años treinta no permitían mejorar de forma sustancial los rendimientos 48. La enorme expansión de cultivo durante el periodo anterior solo había sido posible gracias a los altos precios de los cereales por la Primera Guerra Mundial, pero con los bajos precios de los años treinta, un cultivo más intensivo en mano de obra pero sin cambios en los rendimientos no habría permitido mejorar los niveles de vida. Sin embargo, una consecuencia inesperada de esta creencia de que la intensificación permitiría asentar más colonos o jornaleros sin tierra sin afectar a los cultivadores existentes fue incrementar la resistencia a la reforma agraria. Gran parte de esta expansión de cultivo del primer tercio del siglo xx lo habían realizado pequeños o medianos arrendatarios, en especial subarrendatarios en las dehesas que ocupaban gran parte del área latifundista. En el caso de las dehesas arrendadas del sur de Cáceres, por ejemplo, las explotaciones de 30 a 100 hectáreas ocupaban el 47 por 100 de la superficie total, y otro 23 por 100 las de 10 a 30 hectáreas, y suponían cerca de la mitad del total de las explotaciones, siendo la otra mitad las inferiores a 10 hectáreas 49. La Ley de Bases ofrecía a los antiguos subarrendatarios la posibilidad de conservar su explotación, pero no más allá de 20 hectáreas, teniendo que renunciar al cultivo de lo que excediera esta superficie 50. Pero las condiciones se endurecían en la práctica permitiendo solo la permanencia de los colonos inscritos en el censo de campesinos, esto es, los que cultivaran menos de 10 hectáreas 51. La dificultad para intensificar impedía que se pudiera poner en marcha simultáneamente una reforma del tipo land to the tiller, tan habitual en otras reformas agrarias, que habría concitado el apoyo de la mayoría de los pequeños y medianos arrendatarios cultivadores de las zonas de latifundio y, a la vez, el asentamiento de los jornaleros sin tierra o proporcionar más tierras a los propietarios o arrendatarios más pobres 52. Pero durante los gobiernos de la Segunda República se optó por asentar el mayor número posible de campesinos, aunque fuera a costa de los cultivadores ya establecidos.

Por otra parte, la Ley de Bases imponía una reorganización completa del sistema de cultivo, especialmente dramático donde dominaba la pequeña explotación en las dehesas, ya que suponía reagrupar a los cultivadores en comunidades campesinas creadas desde cero, bajo el control directo del IRA y sometidos a las directrices de los ingenieros agrónomos 53. Para muchos cultivadores la adscripción a las comunidades campesinas implicaba una sustitución del control de los propietarios por el Estado y delegar ciertas decisiones, a menudo esenciales, en sus vecinos 54.

El impacto de la falta de tierras suficientes en los cultivadores previamente asentados explica, por tanto, que la oposición a la reforma fuera mucho más amplia que la de los meros grandes propietarios, que no sumaban más de 11.700 en las provincias latifundistas 55. Además, como señala Malefakis, la decisión de extender el registro a todo el país, de expropiar todas las fincas arrendadas sistemáticamente y las de los propietarios de más de 20 hectáreas dentro del ruedo incrementaron la oposición a la reforma. Por último, otro aspecto que explica la fuerte reacción de los terratenientes es el hecho de que la indemnización les fuera muy poco favorable 56.

En 1933 eran muchos los que hacían referencia al fracaso de la reforma y a la consiguiente frustración de las esperanzas de los campesinos, y la experiencia de las primeras comunidades campesinas, demasiado caras e imposibles de extender de forma masiva, tampoco fue muy alentadora 57. Esta valoración contrasta con la experiencia de Europa Oriental, donde los objetivos políticos de la reforma, en especial los de carácter nacionalista, facilitaron la obtención de resultados considerados exitosos, a diferencia del caso español donde el criterio económico, más difícil de satisfacer, era el único que se tendría en consideración.

La reforma agraria campesina. Conflictos y problemas políticos

El fracaso de la Ley de Bases contrasta con el éxito de otros mecanismos legales de redistribución durante el mismo periodo republicano. Así, las ocupaciones de tierra más o menos organizadas en Extremadura llevaron al gobierno a establecer en noviembre de 1932 el llamado Decreto de intensificación de cultivos, que permitió el asentamiento temporal de 33.000 agricultores sobre 100.000 hectáreas; en marzo de 1936 se reprodujo este movimiento de forma aún más extendida 58. En ambos casos el Estado legitimó los asentamientos a posteriori. Simultáneamente a las ocupaciones de 1936, el gobierno del Frente Popular se planteó estimular el desarrollo de la reforma agraria implementando dos nuevos decretos: el de 20 de marzo, que permitía al IRA declarar de «utilidad social» y, por tanto, expropiar de forma temporal cualquier finca que considerara socialmente necesaria (estipulando el pago de una renta al propietario), y escapar así al lento procedimiento de la Ley de Bases, mientras la circular del 19 de mayo transfería este nuevo derecho a los ayuntamientos, al permitirles indicar las fincas susceptibles de ser utilizadas de acuerdo con sus necesidades 59. El efecto de estos decretos fue incrementar las ocupaciones, de forma que si el decreto de 20 de marzo había permitido la formalización de los asentamientos de 110.921 campesinos en 572.035 hectáreas, ya se estaba empezando a legalizar la ocupación temporal por iniciativa local de otras muchas fincas en vísperas del golpe de Estado 60.

Estos asentamientos masivos, producto de la presión social y de naturaleza local, aunque legitimados por el gobierno, conforman otra modalidad de reforma agraria, de tipo «abajo arriba» (bottom up) 61. El cuadro 2, que muestra las principales diferencias entre las diferentes iniciativas legales referentes a esta cuestión, pone de manifiesto que la Ley de Bases era la más dirigista, dado que todas las demás permitían a ayuntamientos, juntas locales u organizaciones locales (asociaciones, por ejemplo) establecer qué tierras, cuándo y quiénes podían beneficiarse de la redistribución. El tipo de tierras también resultaba distinto, ya que en vez de fincas completas (o la parte que superara el umbral máximo permitido), eran solo partes u hojas las adecuadas para ser cultivadas y parceladas en el momento de la ocupación, pudiendo los asentados coexistir con otros cultivadores, por lo que no requerían una reorganización total de la finca (ver apéndice 1). Un aspecto decisivo de las ocupaciones es la exigencia de una aprobación formal del IRA para iniciar el cultivo y asegurar la inversión, aunque en la práctica resultara ser un mero trámite automático, bien por las presiones locales, bien por la complejidad que entrañaba realizar una valoración suficiente en unos pocos días. La decisión de quién ocuparía la tierra también se dejaba en manos de la población local (ayuntamiento u organizaciones). Pero tanto el gobierno como el IRA intentaron convencer a la opinión pública de que los asentamientos cumplían con la norma nacional (el tipo de tierras estaba conforme con la Ley de Bases, los asentados eran parte del censo, existía urgencia social y se establecía el pago de una renta al propietario) y que controlaban el proceso, minimizando, por ejemplo, la existencia de arbitrariedades 62. No parece, sin embargo, que el Estado contara con la capacidad de oponerse a estas, sobre todo por carecer de los medios para comprobarlo, por lo que era más habitual que el IRA siguiera a la ocupación y no al revés, a pesar de que tanto la prensa como el boletín del IRA pretendieran proporcionar una imagen distinta 63.

Cuadro 2
Diferencias entre los distintos tipos de reformas agrarias

Notas: basado en apéndice 1.

¿Habría obtenido mayor éxito una reforma de abajo arriba frente a la inoperancia de Ley de Bases? 64 Una de las ventajas más importantes de este tipo de reforma era el hecho de contar con la información local y la flexibilidad de la que carecía la burocracia del IRA. Sin embargo, estas reformas no estaban exentas de problemas. Por una parte, no resolvía el problema de financiación de los cultivadores pobres; en segundo lugar, suponía que no había diferencias entre los campesinos con necesidades urgentes de tierra y los que contaban con mayor capacidad de movilización y, por último, la posibilidad de manipulación y conflictos era mucho mayor que en una reforma «desde arriba».

Con respecto a la financiación, la rápida expansión de los asentamientos en otoño de 1932, pero especialmente en la primavera de 1936, supuso una fuerte presión sobre los recursos del IRA con vistas a la aportación de semillas, abonos y adelantos para el mantenimiento de asentados. En 1936, las cantidades aportadas por familia (338 pesetas según el ministro de Agricultura) quedaban muy por debajo de las cantidades que hubiesen sido necesarias (en torno a 1.032 pesetas para una familia sembrando una parcela de cinco hectáreas) 65. Esto explica tanto las numerosas quejas de falta de cumplimiento por parte del Estado como el abandono de tierras por parte de numerosos colonos 66. Ni el IRA ni las organizaciones locales estaban en condiciones de sustituir en tan corto plazo los canales tradicionales de financiación de la actividad y la comercialización, que se hallaban en manos de propietarios, grandes arrendatarios y asociaciones o cooperativas generalmente afines a estos mismos. La Ley de 1932 asociaba precisamente la ocupación de tierras con los préstamos del Estado supliendo esta carencia, pero el Estado solo estaba capacitado para financiar experiencias limitadas que requerían una supervisión muy costosa. El problema del crédito quedaría resuelto durante las ocupaciones en plena Guerra Civil, al permitir la apropiación de la maquinaria, ganado, enseres y cosechas.

Mientras contamos con datos muy detallados sobre los miembros de las comunidades campesinas establecidas según la Ley de Bases, no sabemos mucho sobre los asentados tras las invasiones 67. La definición de la pobreza a través de indicadores resulta siempre difícil y cualquier criterio usado acaba siendo excluyente (por ejemplo, la prioridad dada a las familias más numerosas, según el desarrollo de la Ley de Bases para asentar a los colonos, excluía a los más jóvenes de cualquier posibilidad de acceso a la tierra a corto o medio plazo) 68. Con respecto a los invasores, la única característica que parece repetirse en los diferentes estudios es el hecho de formar parte o estar cerca del sindicato socialista, un elemento bastante probable, dado que estos fueron las principales víctimas de los desahucios de los años anteriores y la propia FNTT admitió que fue la coordinadora de las invasiones con el apoyo de numerosos ayuntamientos 69. Pero ello proporciona poca información sobre las características sociales de los asentados, a diferencia del censo de campesinos por ejemplo, y existen pruebas de que en numerosos casos no se trataba necesariamente de los grupos más pobres de la localidad 70.

Las reformas desde abajo generan otro tipo de problemas debido a la enorme desigualdad de recursos agrarios entre los distintos pueblos. Las diferencias en la cantidad y calidad de las tierras disponibles por habitante y municipio podían llegar a ser significativas incluso en un mismo partido judicial. En el caso de Jerez de los Caballeros en Badajoz, el líquido imponible por habitante variaba en 1930 entre las 11 pesetas del Valle de Santa Ana y las 248 pesetas de la cercana capital de partido, una proporción de 1 a 25 71. Habitualmente, tanto los grandes propietarios como los arrendatarios no discriminaban a los colonos o jornaleros según su localidad de procedencia, lo que explica la presencia habitual de forasteros e incluso que los asentamientos campesinos organizados por el IRA estuvieran abiertos a la población de los pueblos limítrofes más cercanos. Pero una vez reconocidos los derechos de ocupación del «pueblo», y dada la escasez de tierras, compensar los ajustes de población usando los recursos de los pueblos limítrofes habría resultado políticamente mucho más difícil. Los problemas generados por la Ley de Términos Municipales en 1931 y 1932 y los habituales conflictos intermunicipales sobre los recursos nos pueden dar una idea de los potenciales efectos de este tipo de movimientos locales en forma de expulsiones de colonos y de jornaleros forasteros 72. El frustrado Proyecto de Ley de Rescate de Comunales habría tenido sin duda efectos muy similares, en la medida en que los recursos de titularidad comunal estaban reservados exclusivamente a los miembros de la comunidad y habría debilitado los derechos de los cultivadores de otros pueblos 73.

La amplitud de las ocupaciones de tierra, en especial durante el gobierno del Frente Popular, no puede enmascarar el hecho de que no dejaba de ser un movimiento minoritario en el que solo participó una fracción de la población rural de las áreas latifundistas, a pesar de que un 80 por 100 no contaba con tierras en propiedad suficientes. De hecho, si el censo campesino puesto en marcha en 1932 pone en evidencia la enorme cantidad de campesinos pobres o aspirantes a recibir tierras, también nos dice indirectamente que un número considerable de agricultores, o bien contaban con ingresos excesivos para ser beneficiarios, o bien no deseaban inscribirse. Así, en las provincias latifundistas, un 42 por 100 de la población activa no aparecía inscrita en el censo de campesinos frente a un 1 por 100 de grandes propietarios y un 57 por 100 de inscritos (cuadro 3). Por otra parte, ni siquiera todos los campesinos pobres participaron en las ocupaciones, incluso en Extremadura, donde solo participó el equivalente al 45 por 100 del censo campesino, con cifras todavía más bajas en la región manchega. Estas cifras coinciden de hecho con el porcentaje de afiliados al sindicato socialista, que oscila entre el 10 y el 23 por 100 de la población activa agraria en las provincias latifundistas (entre un 14 y un 50 por 100 del censo campesino), un número suficientemente elevado para organizar acciones masivas, pero demasiado pequeño para representar a toda la sociedad rural 74. Los sindicatos socialistas coexistían además con otro tipo de organizaciones rurales tales como cooperativas agrícolas, sociedades o asociaciones de cultivadores, la mayoría afiliadas a las federaciones católicas y que alcanzaban entre un 6 y un 18 por 100 de la población activa en las provincias con las mayores invasiones (penúltima columna del cuadro 3). De hecho, si partimos de la hipótesis de que la mayoría de estos cooperativistas o societarios se encontraban especialmente entre los que no estaban inscritos en el censo campesino, las tasas de movilización de este grupo alcanzaba una media del 20 por 100, superando el 45 por 100 en las provincias extremeñas. Estos resultados coinciden con el hecho de que los votos obtenidos por el Frente Popular en las elecciones de febrero de 1936 en las zonas rurales latifundistas fueran relativamente decepcionantes, al no triunfar en la mitad de las provincias vinculadas a la gran explotación 75.

Cuadro 3
La afiliación a sindicatos agrícolas y a la FNTT en las provincias latifundistas, 1932-1934

* Con el fin de tener en cuenta el hecho de que no todos los pueblos formaron censos campesinos hemos extrapolado los porcentajes de cada provincia a los municipios sin censo usando los datos de Espinoza et al.
** El número de grandes propietarios de más de 250 hectáreas basado en Pascual Carrión: Los latifundios... Los de Cáceres y Salamanca están subestestimados por no contar con catastros completos.
*** La columna C) es la diferencia entre la población activa agraria y las columnas A) y B).
Fuentes: Campesinos asentados basado en Edward Malefakis: Reforma agraria y revolución campesina..., cuadro 37. Censo campesino basado en Luís E. Espinoza et al.: «Estuctura social del campo español: el censo de campesinos (1932-1936). Primeros resultados», en Ricardo Robledo y Santiago López (eds.): ¿Interés particular, bienestar público? Grandes patrimonios y reformas agrarias, Zaragoza, Prensas Universitarias de Zaragoza, 2007, pp. 307-342. Población activa agraria basado en James Simpson: «La produccion y la productividad agraria españolas, 1890-1936», Revista de Historia Económica, 12, 1 (1994), pp. 43-84. Afiliados a la FNTT basado en FNTT: Memoria del II Congreso, Madrid, Gráficas Socialistas, 1933, p. 323. Afiliados a los sindicatos y organizaciones agrícolas basado en Censo estadístico de sindicatos agrícolas y comunidades de labradores, Madrid, Ministerio de Agricultura, 1934, p. 393. Los porcentajes del total son promedios de los porcentajes provinciales.

Así, en un entorno políticamente más polarizado de lo que podrían sugerir las cifras de concentración de la propiedad, la reforma agraria de abajo arriba expresada por las invasiones u ocupaciones de tierra se vio envuelta en numerosos conflictos locales, incluso a pesar de la escasa superficie ocupada 76. Los numerosos casos descritos por la historiografía indican que la ocupación suponía a menudo la expulsión indirecta de otros cultivadores, un claro indicador de la escasez de tierras fértiles y accesibles 77. De esta forma, las invasiones y posterior formalización de estas por el IRA no solo amenazaban los derechos de propiedad de los grandes terratenientes o los intereses de los grandes ganaderos, sino también la continuidad de estos pequeños y medianos cultivadores, en especial los pertenecientes a las asociaciones católicas 78. Cualquier incremento posterior de las áreas ocupadas por los nuevos ocupantes en asentamientos previstos en el futuro por el IRA (sin duda durante la siembra de otoño de 1936) o la puesta en ejecución de la recuperación de los bienes comunales habría requerido la expulsión de un número creciente de cultivadores y un incremento de los conflictos.

Conclusiones

Este articulo, al situar la reforma agraria española de los años treinta en el contexto de las reformas agrarias del periodo de entreguerras, pone de manifiesto los enormes obstáculos que implicaban una redistribución de tierras de gran envergadura. Su puesta en práctica se encontró así con tres problemas importantes. El primero es que la falta de participación en la Primera Guerra Mundial explica que ni el Estado se hubiese visto obligado a incrementar su capacidad de intervención en la economía ni las elites terratenientes hubieran experimentado una disminución de su poder económico, como en el resto de los países participantes. El segundo aspecto es el enorme desafío que supone para un Estado modificar completamente la organización agrícola de una parte considerable del país, un aspecto que tanto los contemporáneos como los historiadores actuales han tendido a infravalorar. Además, el hecho de que buena parte de la tierra de las zonas latifundistas fuera de secano, al hacer inviable a largo plazo la parcelación, obligaba a la puesta en marcha de sistemas colectivos que entraban en conflicto con los sistemas cooperativos ya existentes o con las propias tradiciones locales. Por último, el caso español pone de relieve la dificultad de acometer una reforma agraria tan ambiciosa en un sistema democrático y, por tanto, garantista, ya que requiere la colaboración de numerosos actores a diferentes niveles, facilitando su paralización en el caso de una reforma de arriba abajo. Pero una reforma de iniciativa local incrementó los conflictos en unas comunidades políticamente muy polarizadas; conflictos exacerbados por la falta de tierras suficientes para redistribuir sin debilitar los derechos de otros cultivadores 79.

Apéndice 1
Las cinco reformas agrarias redistributivas, 1931-1936