Anuario de Derecho Municipal 2021
Instituto de Derecho local. Facultad de Derecho. UAM
Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales
Madrid, 2022. ISSN: 1888-7392. Nº 15: 51-76
DOI: https://doi.org/10.37417/ADM/15-2021_02
© Amaya Casado Echarren
Recibido: 08/04/2022 | Aceptado: 08/05/2022
Editado bajo licencia Creative Commons Attribution 4.0 International License.

El nuevo modelo de control urbanístico en el Ayuntamiento de Madrid. La Ordenanza de licencias y declaraciones responsables urbanísticas*

Amaya Casado Echarren

Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Madrid
Subdirectora General de Secretaría Técnica. Agencia de Actividades
ORCID ID: 0000-0002-4696-2841

RESUMEN

El presente trabajo pretende ofrecer una visión descriptiva de las principales novedades que introduce la Ordenanza Municipal de licencias y declaraciones responsables urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid (aprobada por acuerdo del Pleno de 26 de abril de 2022 y publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid núm. 116 de 17 de mayo de 2022). Con esta norma además de responder a la necesaria adaptación al marco legal definido por la Ley 1/2020, de 8 de octubre, por la que se modifica la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, para el impulso y reactivación de la actividad urbanística, se pretende avanzar en un modelo de control urbanístico que haga posible el equilibrio entre la inmediatez y facilitación del desarrollo de las actuaciones urbanísticas por los particulares y la efectiva y tempestiva respuesta municipal en el ejercicio irrenunciable de sus potestades públicas.

Palabras clave: control urbanístico; licencia; declaración responsable; colaboración público-privada.

The new model of urban development control in Madrid city council. The ordinance on urban licenses and responsible declarations

ABSTRACT

This paper aims to offer a descriptive view of the main changes introduced by the Municipal Ordinance on licenses and responsible declarations of the Madrid City Council. A regulation which, in addition to responding to the necessary adaptation to the legal framework defined by Law 1/2020, of 8 October, which modifies Law 9/2001, of 17 July, on the Land of the Community of Madrid, for the promotion and reactivation of urban development activity, aims to advance towards a model of urban development control that makes possible a balance between immediacy and facilitation in the progress of urban development actions by individuals and the effective and timely municipal response through the essential exercise of public powers attributed by law.

Keywords: urban development control; license; responsible declaration; public-private collaboration.

SUMARIO: 1. EL CONTEXTO DE LA ORDENANZA DE LICENCIAS Y DECLARACIONES RESPONSABLES URBANÍSTICAS DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID.—2. PRESUPUESTOS LEGALES DE LA NUEVA REGULACIÓN MUNICIPAL: 2.1. El alcance material de la modificación. Los actos de uso del suelo y de la edificación versus la implantación de actividades. 2.2. La regulación municipal al amparo del principio de vinculación negativa. 2.3. La remisión de la ley a la regulación por ordenanza municipal.—3. PRINCIPALES NOVEDADES DE LA ORDENANZA DE LICENCIAS Y DECLARACIONES RESPONSABLES URBANÍSTICAS DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID: 3.1. Aspectos generales del régimen jurídico de los medios de intervención urbanística. 3.2. El alcance de la intervención de entidades colaboradoras en el sistema de control urbanístico de la OLDRUAM. 3.3. Los medios de información urbanística en la OLDRUAM. El informe de viabilidad urbanística. 3.4. La asignación de medios de intervención urbanística y los supuestos de no sujeción en la ordenanza. 3.5. El régimen jurídico de las declaraciones responsables: 3.5.1. La declaración responsable ante el ayuntamiento: 3.5.1.1. Aspectos documentales de la declaración responsable. 3.5.1.2. La comprobación de la declaración responsable presentada. 3.5.1.3. La comprobación posterior de la declaración responsable ejecutada. 3.5.2. La declaración responsable con intervención de entidad colaboradora: 3.5.2.1. El certificado de conformidad de la entidad colaboradora. 3.5.2.2. La comprobación de la entidad colaboradora. 3.5.3. Especialidades de la declaración responsable en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas. 3.6. La licencia básica: 3.6.1. Licencia básica ante el Ayuntamiento de Madrid. 3.6.2. Licencia básica ante la entidad colaboradora. 3.7. Primera ocupación y funcionamiento. 3.8. Novedades en materia de disciplina urbanística y régimen sancionador.—4. BIBLIOGRAFÍA.

1. EL CONTEXTO DE LA ORDENANZA DE LICENCIAS Y DECLARACIONES RESPONSABLES URBANÍSTICAS DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID

La mayoría de los procesos normativos en materia de medios de intervención urbanística seguidos por diversos ayuntamientos de la Comunidad de Madrid 1 han estado motivados por la necesidad de adaptación a las modificaciones introducidas por la Ley 1/2020, de acuerdo con el mandato contenido en la misma 2. Sin embargo, el proceso de modificación normativa seguido en el Ayuntamiento de Madrid ha respondido, además, a otros factores adicionales que explican que el mismo se encontrara ya en una fase avanzada de elaboración en el momento en el que se produjo la entrada en vigor de la modificación legal.

El primer factor concurrente en este sentido es la necesaria unificación del régimen jurídico de los controles urbanísticos municipales en una única ordenanza, planteamiento este demandado desde hace algunos años. Efectivamente, desde el año 2009 el régimen jurídico y procedimental de los medios de intervención urbanística del Ayuntamiento de Madrid ha estado regulado en dos ordenanzas: la OMTLU y la OAAE, aprobada esta última en sustitución de la OGLUA. A pesar de que este marco jurídico municipal ha permitido ir dando respuesta a las diversas y sucesivas modificaciones legislativas que han tenido lugar en la última década en materia de medios de intervención, bajo el impulso simplificador que supuso la Directiva de Servicios 123/2006 del Consejo y Parlamento Europeo y de que ambas normas tenían delimitado su respectivo ámbito material de aplicación —la OMTLU para el uso residencial y dotacional y la OAAE para la implantación de actividades económicas con la especialidad de la posible intervención de entidades de colaboración en materia urbanística—, lo cierto es que contenían una regulación dispar, no homogénea, de los medios de intervención. Esta circunstancia puso pronto de manifiesto la necesidad de unificar en una única ordenanza la regulación del régimen jurídico municipal de los medios de intervención urbanísticos y de este modo ofrecer un marco jurídico único y sencillo.

El segundo factor que habría adelantado el proceso de modificación de la ordenanza en el Ayuntamiento de Madrid es la búsqueda de un modelo de control urbanístico que permita compatibilizar la simplificación administrativa, como vía de fomento de la actividad económica de la ciudad, expresada fundamentalmente en la figura de la declaración responsable, con la debida seguridad jurídica y adecuada tutela de los intereses jurídicos cuya protección atribuye la ley al Ayuntamiento 3. Procede recordar en este sentido que el Ayuntamiento de Madrid ha regulado, desde el año 2012, la figura de la declaración responsable para la implantación, desarrollo y modificación de actividades, lo que le ha permitido adquirir una amplia experiencia práctica sobre la misma, contrastar su articulación sobre la base de los criterios jurisprudenciales producidos y considerarlos en la nueva regulación.

Este planteamiento cobra si cabe mayor relevancia en la ciudad de Madrid, en la que se concentra un importante volumen de actuaciones urbanísticas que se traduce en una mayor presión tanto en la tramitación de los expedientes de licencias y control de las declaraciones responsables como en las actuaciones relacionadas con el ejercicio de la disciplina urbanística, sin que ello tenga siempre el debido correlato de una estructura administrativa bien dimensionada.

El tercer y último factor concurrente en el proceso normativo seguido en el Ayuntamiento de Madrid han sido las numerosas propuestas, sugerencias y aportaciones previas formuladas por los distintos agentes implicados en los procesos constructivos y de desarrollo de actividades económicas a las que el Ayuntamiento de Madrid ha querido dar respuesta en la nueva regulación.

2. PRESUPUESTOS LEGALES DE LA NUEVA REGULACIÓN MUNICIPAL

La Ley 1/2020, contrariamente a lo pudiera parecer, no agota todas las posibilidades regulativas de los ayuntamientos, como por otro lado tampoco podía ser a la luz del art. 25.2.a) LRBRL, en el que se expresa un claro mandato al legislador estatal y autonómico para no incurrir en regulaciones que agoten las posibilidades normativas de las entidades locales, en asuntos de interés local 4.

No obstante, este margen de regulación que, como decimos, deja la Ley 1/2020 a los ayuntamientos no parece responder exclusivamente a un escrupuloso posicionamiento del legislador autonómico ante la autonomía local, sino también en parte a otras razones que no parecen ser fruto de una decisión positiva y del todo consciente del legislador autonómico. Aunque pueda resultar algo forzado tratar de identificar cada una de estas razones, lo cierto es que ello resulta oportuno para delimitar con claridad los presupuestos de partida de la nueva regulación del Ayuntamiento de Madrid, el espacio en el que esta se ha desarrollado para, de esta manera, facilitar una mejor comprensión de algunas de sus opciones.

La primera de ellas es la no inclusión en el ámbito material de la Ley 1/2020 de la totalidad de actuaciones urbanísticas que están sujetas a control municipal; tal es el caso de la implantación y desarrollo de actividades, parte de las cuales se remiten expresamente a su respectiva legislación sectorial o se omiten sin más en la regulación legal. La otra razón, deliberada y con importantes consecuencias para la potestad normativa municipal, es la remisión que la ley efectúa a la regulación por ordenanza municipal de diversos aspectos del régimen jurídico de los medios de intervención, dotando a su propia regulación de una suerte de supletoriedad atípica 5.

2.1. El alcance material de la modificación. Los actos de uso del suelo y de la edificación versus la implantación de actividades

A pesar de que el fundamento normativo de la Ley 1/2020, según su Exposición de Motivos, son las diversas regulaciones que en su día motivaron la transición del control previo por licencia a la declaración responsable en el ámbito de las actividades de servicio, como expresión genuina del principio de simplificación administrativa, lo cierto es que, de forma coherente con el título competencial del art. 148.1.3 CE, su ámbito material se circunscribe únicamente a los actos de uso del suelo y de edificación, algo que por lo demás es lo propio de las legislaciones autonómicas en materia de suelo 6. En coherencia con ello es posible identificar en su exposición de motivos diversas referencias exclusivas a los actos de edificación y uso del suelo 7.

Pero es más: entrando en el contenido de la regulación y ahondando en este planteamiento, se comprueba que aunque el art. 151, al referir los títulos habilitantes de naturaleza urbanística, se refiera tanto a los actos de construcción y edificación y uso del suelo como a los de implantación, desarrollo o modificación de actividades, lo cierto es que cuando entra a regular los supuestos de sujeción a licencia y los de declaración responsable no solo no los incluye a estos últimos, sino que los excluye expresamente con la remisión que el art. 155.e) efectúa a la Ley 2/2012, de 12 de junio, de dinamización de la actividad comercial en la Comunidad de Madrid 8.

Con ello el legislador autonómico no hace sino mantener la regulación que ya estaba vigente en materia de control urbanístico de la implantación y desarrollo de las actividades comerciales y de servicios, así como la de otras actividades contenida en la legislación sectorial y que no se ha visto afectada por la modificación legal 9.

2.2. La regulación municipal al amparo del principio de vinculación negativa

Pero, tal y como se apuntaba, la regulación material de la Ley 1/2020 permite también identificar otras actuaciones sobre las que el legislador autonómico no ha ejercido su opción regulativa a la hora de determinar el medio de control urbanístico.

Estas omisiones permiten, sobre la base del principio de vinculación negativa y de la singular posición que tienen las ordenanzas municipales en nuestro ordenamiento jurídico, proceder a su regulación ex novo por el Ayuntamiento 10. Tal es el caso del control urbanístico de determinadas actividades que tampoco están reguladas en ninguna legislación sectorial, así como la disciplina urbanística y régimen sancionador respecto de ellas. Efectivamente, la regulación legal no abarca ni en su objeto ni por remisión a otra legislación sectorial, determinadas actividades enmarcadas en el uso industrial o relacionadas con el uso terciario hospedaje que, en la realidad del Ayuntamiento de Madrid, representan supuestos de especial incidencia en el entorno urbano, en la seguridad, en la salubridad y en el medio ambiente y a las que necesariamente la ordenanza ha tenido que dar respuesta tanto en lo que se refiere a la forma de control de su implantación como en lo relativo al ejercicio de la potestad de disciplina urbanística y sancionadora en casos de incumplimiento 11.

Ello permite reconocer a los municipios un margen amplio para regular por ordenanza todas aquellas cuestiones incluidas en sus límites competenciales o aquellas que las Administraciones competentes superiores no hubiesen regulado.

2.3. La remisión de la ley a la regulación por ordenanza municipal

El último de los presupuestos de los que ha partido la regulación del Ayuntamiento de Madrid ha sido el de las remisiones expresas que la Ley 1/2020 efectúa a las ordenanzas municipales para que sean estas las que regulen algunos aspectos del régimen jurídico de los medios de intervención urbanística, así como su tramitación 12. La fórmula amplia e incondicional que emplea en este punto el legislador habilita a los ayuntamientos a regular estas cuestiones de manera completa otorgando a las previsiones de la ley un valor residual al resultar aplicable en defecto de regulación municipal 13.

No se escapa en este punto que a pesar del reconocimiento amplio y la evolución progresiva de nuestra jurisprudencia en lo que se refiere a las competencias reglamentarias de las entidades locales (Tribunal Supremo, Sala 3.ª, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª, Sentencia de 30 de noviembre de 2010) y a la especial posición ordinamental de las ordenanzas municipales locales a la que ya nos hemos referido, lo habitual es que cada nivel normativo delimite el espacio que le es propio, dotando a cada regulación del alcance y la densidad debida, aunque en este caso lo cierto es que la aplicación plena de la regulación legal habría supuesto de facto un vaciamiento y un agotamiento del espacio normativo que le es propio a los ayuntamientos, en una materia regulada tradicionalmente por ordenanza 14.

3. PRINCIPALES NOVEDADES DE LA ORDENANZA DE LICENCIAS Y DECLARACIONES RESPONSABLES URBANÍSTICAS DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID

A partir del marco legislativo definido tras la Ley 1/2020 y de los presupuestos de la nueva regulación del Ayuntamiento de Madrid anteriormente mencionados, procede analizar de manera descriptiva las principales novedades contenidas en la ordenanza al objeto de dar a conocer los objetivos y motivaciones que las han impulsado.

3.1. Aspectos generales del régimen jurídico de los medios de intervención urbanística

Al igual que ya ocurriera en la normativa municipal vigente hasta el momento, la nueva ordenanza regula de forma sistemática los aspectos del régimen jurídico aplicables a las licencias y a las declaraciones responsables, incorporando los matices que son propios de cada figura 15. Se incluyen de forma novedosa reglas para la articulación de las declaraciones responsables con otras autorizaciones concurrentes, especialmente las ocupaciones del dominio público, con lo que se trata de solventar los problemas prácticos de compatibilidad que la eficacia jurídica inmediata de declaración responsable representaba en casos de concurrencia de autorizaciones previas de contenido discrecional 16.

3.2. El alcance de la intervención de entidades colaboradoras en el sistema de control urbanístico de la OLDRUAM

La nueva ordenanza mantiene el sistema de colaboración público-privada en términos prácticamente idénticos a los que ya se regulaban la OAAE para el ámbito de la implantación y desarrollo de actividades, manteniendo en su art. 4 el carácter voluntario de la intervención de las entidades en los procedimientos municipales de control urbanístico, así como el valor jurídico que se reconoce a sus actuaciones, aspecto este crucial en la definición del sistema de colaboración 17.

No obstante, la nueva ordenanza incorpora algunos aspectos en el sistema de colaboración público-privado que resultan novedosos a los que nos vamos a referir a continuación. El primero de ellos, la supresión en la ordenanza de las cuestiones relativas al régimen jurídico de las entidades colaboradoras en materia urbanística. Se ha considerado en este sentido que en coherencia con el objeto de la OLDRUAM, definido en su art. 1, esta se debe referir en sentido estricto a la intervención de las entidades colaboradoras en los procedimientos de tramitación de las licencias y de comprobación de las declaraciones responsables, remitiendo a un reglamento la regulación de las cuestiones relativas a sus obligaciones y requisitos de las entidades colaboradoras, así como a aquellas que definen su relación jurídica con el Ayuntamiento. Con ello se descarga a la normativa municipal en materia de control urbanístico de un articulado que excede de su objeto y contenido 18.

Otra de las novedades más destacables en relación con las entidades colaboradoras es la significativa ampliación del ámbito material de actuaciones en las que estas pueden intervenir, conforme al art. 5. Prueba de este importante avance es la incorporación en el precepto de una cláusula genérica en favor de su intervención que queda modulada por el juego de una serie de excepciones justificadas en la concurrencia de limitaciones en el régimen de obras, de aspectos valorativos previstos en el planeamiento, en la especial incidencia de la actuación en la seguridad de personas y bienes o en la concurrencia del control urbanístico con otras autorizaciones de carácter discrecional. Ello supone de facto la ampliación del ámbito de intervención de las entidades colaboradoras al uso residencial y a los usos dotacionales públicos, que hasta ahora quedaban fuera de su esfera 19.

La tercera novedad se proyecta sobre las fórmulas a través de las cuales se materializan las funciones de verificación, inspección y control urbanístico de las entidades colaboradoras. En este punto la OLDRUAM ha explorado todas las posibilidades de intervención de las entidades colaboradoras que el ordenamiento jurídico ampara en aras de lograr la mayor agilidad en la ejecución de las actuaciones y el refuerzo de la seguridad jurídica, lo que permite proyectar la colaboración tanto respecto de los particulares como respecto del propio Ayuntamiento 20.

Respecto de la colaboración con los particulares, se diversifican los documentos formales que pueden ser emitidos por estas, así como su alcance material. Así, los certificados de conformidad que pueden emitir en relación con el procedimiento de licencia o de declaración responsable, además de verificar, como hasta ahora, la completitud de la documentación presentada y la adecuación del procedimiento, han de contener una verificación de la adecuación a la normativa de la actuación pretendida (arts. 31.3 y 48.1). Se regula también el nuevo certificado de adecuación urbanística (art. 3.15), que solo producirá efectos junto con la presentación de una declaración responsable o solicitud de licencia ante el Ayuntamiento y cuyo objeto, similar al del informe de viabilidad urbanística municipal que luego veremos, versa sobre el cumplimiento de los requisitos urbanísticos y sectoriales identificados como esenciales para definir la viabilidad urbanística global de una actuación. Por último, también se regula el certificado de licencia básica (art. 3.14) con contenido similar al certificado de adecuación urbanística pero cuyos efectos se despliegan en el nuevo procedimiento de licencia básica.

Otra posibilidad hasta ahora inexplorada en relación con la intervención de las entidades colaboradoras es la prevista en el art. 29.7. Con ella los particulares podrán acudir voluntariamente a una entidad colaboradora urbanística de su elección, para que sea esta la que realice la visita de comprobación de lo ejecutado al amparo de una declaración responsable, aunque esta se hubiera presentado ante el Ayuntamiento. En este caso y a partir del acta emitida por la entidad colaboradora, el Ayuntamiento evacuará el correspondiente informe con el resultado favorable, desfavorable o condicionado, según proceda. Con esta novedad se pretende ofrecer al particular vías alternativas que agilicen la comprobación posterior de las actuaciones ejecutadas al amparo de una declaración responsable.

En el ámbito de la inspección urbanística se inserta otra de las novedades de intervención de una entidad colaboradora a solicitud de un particular. Es la que afecta a los novedosos Planes de inspección urbanística municipal, que luego veremos, y en los que se puede establecer la posibilidad de que el control de actividades lo realicen las entidades colaboradoras, cuando así lo soliciten voluntariamente y por cuenta propia los titulares de las actividades o de las obras, de acuerdo con el art. 62.2.

Respecto de la posibilidad de que las entidades colaboradoras intervengan directamente a solicitud del Ayuntamiento, la DA 5.ª de la OLDRUAM prevé que este podrá acudir a su colaboración para la realización de tareas de comprobación, verificación e inspección en los procedimientos administrativos relativos a los medios de intervención urbanística municipal, a través las fórmulas previstas en el ordenamiento jurídico. Esta referencia genérica se concreta en las fórmulas contractuales a las que se refiere el art. 6 del Reglamento, por el que se establece el régimen de las Entidades Colaboradoras Urbanísticas de Verificación, Inspección y Control conforme al cual «el Ayuntamiento podrá contratar a las entidades colaboradoras para la emisión de informes de verificación, inspección y control de actuaciones urbanísticas, de acuerdo con lo previsto en la legislación en materia de contratos del sector público».

3.3. Los medios de información urbanística en la OLDRUAM. El informe de viabilidad urbanística

Uno de los objetivos estratégicos de la nueva regulación es avanzar en los mecanismos de información urbanística que el Ayuntamiento de Madrid pone a disposición de los ciudadanos para poder orientar y plantear de manera correcta la definición, ejecución y el desarrollo de sus actuaciones urbanísticas. Se trata de potenciar aquellas fórmulas que permitan a los ciudadanos conocer de antemano sus derechos y obligaciones, el contenido de la actuación administrativa, así como los procedimientos administrativos, sus trámites y sus requisitos, en un contexto en el que, no lo olvidemos, se generaliza la figura de la declaración responsable en detrimento de los controles previos por licencia.

Para dar cumplimiento a este objetivo, el Título I de la ordenanza, bajo la denominación información urbanística, regula, de manera completa y sistemática, los medios de información urbanística a los que pueden acudir los ciudadanos para obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. Se ordenan los medios de información urbanística en dos niveles: los medios de información urbanística en general, y los medios de información urbanística cualificada.

Dentro de los medios de información urbanística en general, se encuentran las tradicionales consultas urbanísticas comunes (art. 13), que se siguen configurando, conforme a su consideración doctrinal y jurisprudencial, como meros documentos informativos no declarativos de derechos que contienen información precisa para la preparación de los proyectos y documentos técnicos que definirán las actuaciones urbanísticas de los particulares.

Dentro de los medios de información urbanística cualificada, los arts. 14, 15, 16 y 17 regulan respectivamente: la cédula urbanística, regulada hasta ahora en una ordenanza separada; la consulta urbanística especial, las consultas sobre proyectos con soluciones prestacionales y la alineación oficial. Estos medios de información que ya existían en el Ayuntamiento de Madrid contienen una declaración de derechos respecto de una situación jurídica concreta e individualizada, lo que los dota de mayor valor jurídico en las actuaciones posteriores 21.

Pero es en el ámbito de los medios de información urbanística en general donde la nueva ordenanza incorpora la novedosa y demandada figura del informe de viabilidad urbanística, definido en el art. 3.9 y regulado en el art. 12. Se trata de un informe voluntario, situado entre la información general y los medios de información cualificados, diseñado para ofrecer asesoramiento y orientación técnica individualizada a los particulares sobre el cumplimiento de las condiciones urbanísticas y sectoriales que son básicas para determinar la viabilidad global de una determinada actuación. Estas condiciones se encuentran definidas en el Anexo VIII de la ordenanza y se refieren tanto a las condiciones generales de la edificación y de los usos, para obras de nueva planta o para obras en los edificios, como a las condiciones de las actividades, dejando fuera aquellos aspectos sectoriales más de detalle que forman parte del control urbanístico que se ejerce en los procedimientos de tramitación de las licencias y en los de comprobación de las declaraciones responsables.

El informe de viabilidad urbanística persigue un doble efecto: ofrecer apoyo técnico en la redacción de los proyectos y documentos técnicos en los que se describe la actuación y acrecentar la seguridad jurídica y agilidad en los posteriores procedimientos de solicitud de la licencia y declaración responsable. En este punto es importante destacar que el informe de viabilidad urbanística, una vez emitido, podrá aportarse junto con la documentación para la solicitud de licencia o de presentación de una declaración responsable tanto ante el Ayuntamiento como con intervención de una entidad colaboradora. En este último supuesto, la verificación de la entidad versará sobre el mantenimiento de las condiciones esenciales objeto del informe de viabilidad urbanística y el cumplimiento de las condiciones sectoriales específicas que no han sido objeto de este.

3.4. La asignación de medios de intervención urbanística y los supuestos de no sujeción en la ordenanza

Considerando el ámbito regulativo que corresponde a los ayuntamientos tras la Ley 1/2020, en los términos expuestos, el Ayuntamiento de Madrid ha efectuado el correspondiente juicio técnico y de proporcionalidad referido en el art. 84 bis 2 LRBRL para mantener dentro del ámbito de control por licencia la implantación y el desarrollo de algunas actividades en las que concurren aspectos ambientales, de seguridad e higiénicos previstos en la ley que así lo justifican 22. Se incluye también en el control previo por licencia la novedad de las actividades temporales del art. 58 para dar respuesta a un fenómeno cada vez más habitual en la ciudad de Madrid de admitir, de forma temporal, en locales con licencia de actividad el desarrollo de otras que no desvirtúan sus condiciones de partida 23.

Se mantiene por lo demás la vocación generalista y residual que ya tenía la declaración responsable en el ámbito de la implantación y desarrollo de las actividades comerciales y de servicios 24 y se incluyen los nuevos supuestos referidos a los actos de uso del suelo y de la edificación derivados de la modificación de la LSCM por la Ley 1/2020 y que afectan esencialmente a la ejecución de obras en el uso residencial y en el uso dotacional público.

En cuanto a los supuestos de no sujeción a control urbanístico, lo cierto es que la normativa del Ayuntamiento de Madrid ya había avanzado notablemente en la eliminación de controles para aquellas actuaciones urbanísticas de escasa o nula entidad e impacto urbanístico, por lo que la incorporación de los supuestos contemplados en el art. 160 de la Ley 1/2020 no representan en ese sentido excesiva novedad en el ámbito del Ayuntamiento de Madrid. No obstante, y avanzando en la simplificación y reducción de cargas que persigue la nueva ordenanza, el art. 6, tras efectuar el correspondiente juicio técnico y de necesidad, precisa e incorpora algunos supuestos de hechos adicionales de no sujeción 25.

3.5. El régimen jurídico de las declaraciones responsables

La nueva ordenanza regula en el Título III todos los aspectos referidos a la declaración responsable, esto es, su objeto, su contenido y efectos y sus modalidades de tramitación y comprobación, regulando las especialidades propias de las declaraciones responsables en el ámbito de los espectáculos públicos y actividades recreativas. Para avanzar en el objetivo de la simplificación administrativa, la nueva ordenanza consolida y potencia la figura de la declaración responsable que ya era el mecanismo central para el control urbanístico de la implantación y desarrollo de actividades en la ciudad de Madrid y que ahora se generaliza para el control de los actos de usos del suelo, construcción y edificación conforme a la Ley 1/2020.

Con la regulación de la declaración responsable en los arts. 26 a 33 de la ­OLDRUAM, se supera la anterior divergencia regulativa que existía en el Ayuntamiento de Madrid, especialmente llamativa en lo que al procedimiento de comprobación posterior se refiere para optar por un modelo más ágil y eficaz que permita un adecuado control de las actuaciones que a partir de este momento se van a poder realizar al amparo de la misma y solvente algunas de las cuestiones de su régimen jurídico que no habían quedado reguladas de manera suficientemente clara en la anterior regulación.

Para la tramitación de la declaración responsable, sea cual sea su objeto, se establecen las dos modalidades de tramitación que hasta ahora solo se contemplaban para la implantación y el desarrollo de actividades; ante el Ayuntamiento directamente o con intervención de una entidad colaboradora.

3.5.1. La declaración responsable ante el Ayuntamiento

3.5.1.1. Aspectos documentales de la declaración responsable

Se unifican y se simplifican los documentos que se deben presentar junto con el modelo de declaración responsable para habilitar al particular para el inicio de la actuación, indicando de forma expresa su carácter de obligatorios a tales efectos 26. De este modo, la regulación diferencia entre los documentos que es preciso presentar para que la declaración surta efectos de aquellos otros de los debe disponer el particular, por si le son requeridos y que se especifican en el Anexo II.C de la ordenanza.

Hay que destacar el avance de la regulación en cuanto a la articulación de la declaración responsable con los informes preceptivos que precisa la actuación, cuestión esta a la que la normativa municipal había dado solo una respuesta parcial 27. Ahora el art. 23.5 generaliza la vía de las consultas urbanísticas especiales para la obtención por el particular de cualquier informe preceptivo con carácter previo a la presentación de su declaración responsable 28.

Como novedad dirigida a reforzar la seguridad jurídica y la eficacia de la comprobación municipal posterior, se incluye la posibilidad en el art. 29.1 de que el particular acompañe a la declaración responsable el informe de viabilidad urbanística o el certificado de adecuación normativa emitido por una entidad colaboradora, en su caso, que como ya se ha indicado avalará la adecuación de la actuación en las condiciones urbanísticas básicas agilizando notablemente la labor de comprobación municipal en estos casos.

3.5.1.2. La comprobación de la declaración responsable presentada

Se mantiene la configuración de la comprobación posterior como un procedimiento administrativo específico con identidad propia respecto del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, en la misma línea de lo que ya reconocían las hasta ahora vigentes ordenanzas municipales 29. Configurado de esta manera la comprobación posterior de la declaración responsable, se mantiene su inicio automático desde el mismo momento de la presentación de la declaración en el registro, sin que a tales efectos sea precisa la adopción de un acuerdo de inicio 30.

Asumiendo la previsión expresa del art. 159.2 LSCM, tras su modificación por la Ley 1/2020, por la que el procedimiento de comprobación regulado en el mismos rige «en defecto de procedimiento establecido al efecto», la ordenanza aborda un modelo de comprobación que desde un primer momento pretende abarcar todos los aspectos de la actuación declarada, sin por ello dejar de ser eficaz y flexible. Para ello se supera la rígida separación que hasta ahora se planteaba en la regulación municipal entre la comprobación formal, referida a la verificación de los documentos presentados y de la adecuación del procedimiento y la comprobación material relativa a la adecuación de la actuación ejecutada al ordenamiento urbanístico.

En este sentido, el apartado 1 del art. 29 refiere el control de la declaración responsable presentada tanto a la completitud de la documentación y a la procedencia del medio de intervención como a la adecuación de la actuación a la normativa urbanística. Ello, como decimos, supone avanzar en el control de la adecuación urbanística de la actuación declarada, al menos en lo que se refiere a los aspectos urbanísticos esenciales que determinan su viabilidad y que también pueden quedar acreditados con el informe de viabilidad urbanística o con el certificado de adecuación urbanística emitido por una entidad colaboradora que en su caso se presenten. Todo ello contribuye, insistimos, a reforzar la seguridad jurídica de la actuación.

Otro aspecto que destacar en la regulación del control de la declaración presentada, y que las ordenanzas hasta ahora vigentes no contemplaban de forma unívoca ni excesivamente clara, es la de la consecuencia jurídica que se deriva de los incumplimientos en la declaración y documentación presentada y que en la nueva regulación adopta expresamente la forma de resolución de ineficacia 31. Con ello se pretende dotar de mayor rigor jurídico a la comprobación en este primer momento y solventar, con ello, los problemas que en vía de recurso, tanto administrativo como jurisdiccional, se habían puesto de manifiesto 32. Es relevante destacar cómo esta resolución de ineficacia, vinculada al incumplimiento de los requisitos documentales previstos como obligatorios en la ordenanza, supone considerar que la misma no ha producido efectos en ningún momento, frente a las resoluciones de pérdida de efectos de la declaración responsable que se derivan de los incumplimientos de fondo o materiales vinculados al cumplimiento de la normativa urbanística con ocasión de la ejecución de las actuaciones declaradas que veremos a continuación. Con ello se ha buscado mayor precisión jurídica, a pesar de que las consecuencias anudadas a ambas resoluciones sean las mismas tal y como prevé el art. 30 de la ordenanza.

3.5.1.3. La comprobación posterior de la declaración responsable ejecutada

Otra novedad significativa en la regulación de la declaración responsable en a la ordenanza del Ayuntamiento de Madrid es la obligación que recae sobre los sujetos responsables de comunicar a la Administración, en el plazo máximo de quince días, su total terminación. Con esta obligación se trata de asegurar un control adecuado y en tiempo por parte de la Administración de lo realmente ejecutado por el particular, dotando de plena significación el sentido del control urbanístico de las actuaciones declaradas. En aquellos casos en los que no se hubiera producido esta comunicación de finalización o se hubiera tenido constancia de la total terminación de la actuación por la vía inspectora, procederá resolver sobre la extinción de la eficacia de la declaración responsable. Como correlato de esta exigencia se ha establecido un plazo de tres meses para efectuar la comprobación municipal.

Muestra de la búsqueda de fórmulas flexibles que hagan posible en la realidad de un municipio de la dimensión del de Madrid la comprobación de todas las actuaciones declaradas, es el modelo de comprobación material limitada en actuaciones de escasa entidad y repercusión urbanística del art. 29.6 de la ordenanza. Conforme al mismo, en aquellas actuaciones que representen escasa incidencia desde el punto de vista de la seguridad, la protección del medio ambiente, del patrimonio o del entorno urbano, la comprobación posterior del cumplimiento material de la normativa se podrá efectuar sobre la documentación presentada 33. Esta posibilidad no excluye la eventualidad de una inspección, pero permite dirigirla a casos prioritarios imprescindibles con un mejor impacto en la racionalización de los recursos, sin por ello renunciar a la comprobación exigida 34.

Esta opción de la comprobación limitada no será posible sin embargo en los casos, a los que ya nos hemos referido con anterioridad al hablar de las posibilidades de intervención de las entidades colaboradoras, en los que los particulares hubieran optado por presentar su declaración responsable directamente ante el Ayuntamiento pero voluntariamente hubieran solicitado a una entidad colaboradora la realización de la visita de inspección de lo ejecutado. Estas comprobaciones siempre serán in situ.

En términos similares a los de la OAAE, el apartado 8 del art. 28 sistematiza las diferentes consecuencias jurídicas que pueden producirse tras la actividad de comprobación de la actuación ejecutada por declaración responsable.

El primer supuesto se refiere al resultado favorable de la comprobación. En estos casos, y ante la falta de rotundidad de la regulación legal a la hora de exigir una resolución favorable que determine la terminación del procedimiento de comprobación, la nueva ordenanza opta por que el mismo quede reflejado en el correspondientes informe técnico o acta de inspección y dé lugar a una toma de razón por parte del órgano competente, que será notificado al particular. Esto en sentido estricto supone descartar la adopción formal de una resolución con todo lo que ello comporta y es similar a la solución que ya aportaba la OAAE con la adopción de un acuerdo finalizador del procedimiento de comprobación notificado al interesado 35.

Solo en el caso de que las actuaciones ejecutadas por declaración responsable precisen de acceso al Registro de la Propiedad, como las obras de nueva edificación para actividades comerciales o la intensificación del uso de vivienda, la ordenanza, en la línea de lo previsto en la Ley 1/2020 36, remite de forma indirecta a la adopción de un acto de conformidad cuando fuera requerido.

Se mantienen los supuestos de resultado condicionado cuando en la comprobación se hubieran detectado deficiencias subsanables que no determinan de entrada la inviabilidad urbanística de la actuación y que por tanto dan lugar a un requerimiento de subsanación, en este caso de fondo, que podrá derivar, a su vez, en un resultado favorable o desfavorable en función de la respuesta del particular al mismo.

Por último, se regulan los supuestos de comprobación desfavorable para aquellos casos en los que se aprecie la concurrencia en lo ejecutado de incumplimientos no subsanables por su especial afección a la seguridad, salubridad o al medio ambiente al suponer un grave riesgo o las infracciones tipificadas como graves o muy graves. Se trata de supuestos de interpretación restrictiva en los que procede conforme a la ordenanza la adopción de una resolución de pérdida de efectos 37.

Las consecuencias derivadas de las resoluciones de pérdida de eficacia de la declaración responsable, que eventualmente cabría adoptar en los casos de comprobación desfavorable, son los que se regulan en el art. 30 de la ordenanza, los cuales, tal y como ya se ha apuntado, son coincidentes con los de las resoluciones de ineficacia adoptadas por incumplimientos en lo declarado. Las consecuencias comunes a ambos tipos de resoluciones son las que ya se recogían, insistimos, en las ordenanzas municipales hasta ahora vigentes, en coherencia con lo dispuesto en el art. 69.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Como cuestión novedosa, se acota entre tres meses y un año el tiempo en que la Administración puede limitar la presentación de una nueva declaración responsable con el mismo objeto con la adopción de resolución de ineficacia por incumplimientos esenciales 38.

Más significativa por su alcance práctico es la nueva regla que se introduce en el apartado 2 del art. 30, dirigida a evitar la problemática de las denominadas declaraciones responsables sucesivas que empezaba a proliferar en relación, sobre todo, con las actividades recreativas y de espectáculos públicos. Con esta regla, amparada en la doctrina establecida por el Tribunal Superior de Justicia 39, se impide que en aquellos casos en los que se hubiera dictado una resolución de ineficacia con la consiguiente orden de cese de la actividad, los particulares puedan presentar una nueva declaración responsable con la intención de enervar y, por tanto, eludir los efectos jurídicos del referido cese. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ha entendido que la orden de cese, al igual que las órdenes de paralización o de reconstrucción, son actos ejecutivos que se presumen válidos y mantienen su vigencia en cuanto actos administrativos que son, conforme al art. 57 de la Ley 39/2015, de tal forma que los mismos no pueden quedar desvirtuados por una actuación de un particular que es una mera declaración de voluntad y un acto personal.

3.5.2. La declaración responsable con intervención de entidad colaboradora

Tal y como ya había interiorizado la normativa municipal vigente hasta este momento y asume la nueva regulación municipal, la configuración de la declaración responsable como medio general para el desarrollo de actuaciones urbanísticas por los particulares y su ampliación al ámbito de los actos de edificación y uso del suelo, suponen que un porcentaje elevado de ocasiones los ciudadanos acudirán a una entidad colaboradora.

Ante esta realidad la ordenanza ha reforzado, como ya se ha comentado, el alcance de la verificación que efectúan las entidades colaboradoras, así como los términos en los que estas realizarán las inspecciones propias de la comprobación material que siempre y en todo caso serán in situ.

3.5.2.1. El certificado de conformidad de la entidad colaboradora

Según se ha comentado, el certificado de conformidad de la entidad colaboradora abarcará tanto los aspectos formales relativos a la presentación de la documentación obligatoria y al contenido de esta, como los de adecuación a la normativa urbanística en los parámetros urbanísticos básicos de la actuación. En este sentido la regulación, al igual que en la modalidad de declaración responsable presentada ante el Ayuntamiento, admite la posibilidad de que junto con esta se aporte un informe de viabilidad urbanística municipal obtenido con anterioridad.

En el art. 23, apartado 6, se incorpora la novedad de que la entidad colaboradora pueda recabar directamente, antes de la emisión del certificado de conformidad, los informes preceptivos, incluido el dictamen de la comisión de patrimonio. El objetivo de esta regla es permitir que el particular pueda disponer de toda la documentación exigida para la ejecución de su actuación, en el momento de la presentación de su declaración responsable de manera equivalente a los supuestos de declaración responsable ante el Ayuntamiento 40.

3.5.2.2. La comprobación de la entidad colaboradora

En la modalidad de declaración responsable ante una entidad colaboradora el particular también tiene la obligación de comunicar la finalización de la actuación, aunque en este caso a la entidad colaboradora, ya que será esta la que deba efectuar la comprobación material de lo ejecutado. El control de la realización efectiva de esta comunicación corresponderá a la entidad colaboradora, que, en caso de no producirse, lo pondrá en conocimiento del Ayuntamiento a efectos de la adopción de la correspondiente resolución de ineficacia. La comprobación de la entidad siempre se realizará mediante visita de inspección sin que a esta modalidad le resulte aplicable, insistimos, lo regulado sobre la comprobación material limitada.

Tal y como se ha señalado, y en aras de asegurar un sistema de comprobación eficaz, se regula de manera precisa la forma en la que se articularán las inspecciones de la entidad colaboradora con los servicios técnicos municipales que deban verificar el cumplimiento en la ejecución de los aspectos contenidos en los informes sectoriales que se hubieran emitido, en su caso.

El resultado de la comprobación así realizada se formalizará en la correspondiente acta, que será comunicada al Ayuntamiento a efectos de que se adopte el resultado que proceda conforme a los supuestos regulados en el art. 29. En los casos de acta condicionada, será la entidad la que formule al particular directamente el requerimiento de subsanación de deficiencias, debiendo comunicar al Ayuntamiento la no contestación al mismo para que dicte la oportuna resolución de ineficacia.

3.5.3. Especialidades de la declaración responsable en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas

Las especialidades de la declaración responsable en el ámbito de los espectáculos públicos y actividades recreativas se regulan en los arts. 33 y ss. de la ordenanza y suponen también una novedad respecto de la forma en la que se había trasladado al Ayuntamiento de Madrid la ambigua y poco clara regulación de la DA 9.ª de la Ley 17/1997, de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, tras la modificación por Ley 4/2013, de 18 de diciembre. La regulación de OLDRUAM trata de responder mejor a la idea de simplificación que comporta la figura de la declaración responsable en este ámbito, al tiempo que se ajusta a los criterios interpretativos establecidos por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid 41.

De este modo, se mantiene la alternativa voluntaria de optar por la presentación de una declaración responsable tanto para la implantación de la actividad, incluidas las obras asociadas a ello, como para el funcionamiento, o únicamente para el funcionamiento. En ambos casos la declaración responsable habilitará de forma automática la implantación y el funcionamiento o solo este, reconociéndose con ello los efectos jurídicos inmediatos que son propios de esta figura. Estos efectos, no obstante, siguiendo el criterio del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, tendrán carácter provisional en la medida en que, en todo caso y en el plazo de un mes, se efectuará visita de inspección municipal de la cual se derivará un acta que en el caso de ser favorable tendrá los efectos de una licencia de funcionamiento definitiva.

Obsérvese que la inspección en los supuestos de actividades de espectáculos públicos y actividades recreativas queda reservada en todo caso a los servicios municipales, incluso en los casos en los que se hubiera optado por la modalidad de entidad colaboradora para la presentación de la declaración responsable o solicitud de licencia en su caso.

3.6. La licencia básica

En materia de licencias urbanísticas la principal novedad es la licencia básica. Su objetivo es potenciar, activar y facilitar la actividad constructiva en los casos de obras de entidad y complejidad técnica, quedando por tanto circunscrita a las obras de nueva planta, de sustitución y/o de reestructuración total.

Bajo estas premisas la licencia básica agiliza y adelanta en el tiempo el control de los parámetros y requisitos urbanísticos identificados como esenciales en la propia ordenanza (Anexo VIII), posibilitando el inicio de la actividad edificatoria o constructiva en lo que se refiere a la ejecución de las obras que definen los aspectos volumétricos, compositivos, formales y posicionales básicos, esto es, la ejecución a nivel de estructura, en tanto en cuanto se verifica el cumplimiento de los requisitos más concretos y de detalle propios de la legislación sectorial 42. Vinculado a la licencia básica es dónde el informe de viabilidad urbanística o el certificado de adecuación urbanística despliegan toda su virtualidad y utilidad ya que con su presentación se pretende que la concesión de la licencia básica será prácticamente inmediata.

3.6.1. Licencia básica ante el Ayuntamiento de Madrid

El esquema procedimental de la licencia básica se define en los arts. 44 y ss. de la ordenanza. La solicitud de la licencia básica deberá incluir toda la documentación exigida para la obtención de una licencia urbanística, con la única peculiaridad de que en el proyecto básico se tendrá que identificar de manera separada el cumplimiento de los parámetros y requisitos esenciales de viabilidad urbanística a efectos de que se efectúe en primer lugar el control de estos. Se aplican en esta fase de presentación de la documentación las reglas de subsanación y mejora de la solicitud con posibilidad de formular el correspondiente requerimiento circunscrito al contenido de los parámetros urbanísticos identificados como esenciales. Asimismo, en esta fase se solicitarán los informes preceptivos que procedan, pudiendo formularse un requerimiento de subsanación de deficiencias cuyo objeto también quedará acotado a los parámetros urbanísticos identificados como esenciales.

Tras la emisión del correspondiente informe técnico y jurídico se resolverá sobre la licencia básica y se podrá iniciar la actuación constructiva y edificatoria bajo la responsabilidad solidaria del promotor, constructor o técnicos encargados de la dirección y ejecución del proyecto. En aquellos casos en los que junto con la solicitud de licencia básica se hubiera aportado el correspondiente informe de viabilidad urbanística o certificado de adecuación urbanística, la comprobación municipal se limitará a verificar que no se ha producido un cambio de normativa y que el proyecto es el mismo, lo que permitiría directamente dictar la resolución de concesión de la licencia básica con una notable agilización del procedimiento.

Durante el proceso de ejecución de la actuación al amparo de la licencia básica, los servicios técnicos municipales continuarán la verificación de los aspectos sectoriales del proyecto a efectos de la posterior concesión de la licencia urbanística que englobará la actuación en su conjunto. Para la concesión de esta licencia urbanística se aplicarán las reglas de tramitación propias de las licencias, aunque referidas a los aspectos sectoriales concretos que son objeto de esta licencia.

3.6.2. Licencia básica ante la entidad colaboradora

El esquema de actuación de la entidad colaboradora en el caso de la licencia básica supone que esta también adelanta la verificación de los parámetros y requisitos urbanísticos esenciales, emitiendo para ello el denominado certificado de licencia básica según dispone el art. 50. Este certificado tendrá los efectos de un informe técnico municipal, a la hora de avalar la presentación de la documentación completa y correcta y el cumplimiento de los parámetros y requisitos urbanísticos esenciales del Anexo VIII, de tal forma que, salvo que se efectúe una rectificación del certificado por los servicios municipales, el certificado permitirá la obtención de la licencia básica que habilitará al particular para el inicio de la actuación.

La entidad colaboradora continuará con la verificación de los aspectos sectoriales concretos, emitiendo, si procede, un certificado de conformidad a partir del cual se podrá conceder por el Ayuntamiento la licencia urbanística.

3.7. Primera ocupación y funcionamiento

La figura a través de la cual se realizan los actos de comprobación para la primera ocupación y funcionamiento de las actuaciones reguladas en la OLDRUAM viene condicionada por el hecho, al que ya nos hemos referido, de que el objeto de la modificación de la LSCM por la Ley 1/2020 se circunscriba a los actos de edificación, construcción y uso del suelo y deje fuera de su regulación algunas actividades que también precisan de esta comprobación con carácter previo a su funcionamiento. Esto explica la regulación, por un lado, de la figura de la licencia de primera ocupación y funcionamiento en los arts. 51 y 52, para los supuestos de actividades sujetas a licencia por el Anexo I o para los supuestos previstos en la legislación sectorial y, por otro, de la declaración responsable de primera ocupación y funcionamiento en el art. 53, para actos de uso del suelo y edificación sujetos a licencia.

Tanto con la solicitud de la licencia de primera ocupación y funcionamiento como con la presentación de la declaración responsable de primera ocupación y funcionamiento, el particular tendrá que presentar la documentación de final de obra. La diferencia radica únicamente en que en los casos de declaración responsable de primera ocupación y funcionamiento el particular podrá proceder a la ocupación inmediata del edificio o construcción, sin perjuicio de que los actos de comprobación, que son comunes a ambas figuras, se desarrollen posteriormente. Así, y en el plazo máximo de tres meses desde la presentación de la declaración responsable de primera ocupación y funcionamiento o desde la solicitud de licencia de funcionamiento, los servicios técnicos municipales o las entidades colaboradoras, en su caso, realizarán visita de comprobación en la que elaborarán un acta de conformidad o disconformidad de la actuación con la licencia urbanística o la declaración responsable a efectos de la posterior concesión de la resolución final de primera ocupación y funcionamiento en ambos casos.

Finalmente, se unifica la regulación, hasta ahora no uniforme, de las consecuencias jurídicas que se derivan de la falta de comprobación en plazo de las solicitudes de licencia de primera ocupación, en el sentido de entenderla concedida, si procede, en virtud de las reglas del silencio administrativo y sin perjuicio de la visita de comprobación posterior que realice el Ayuntamiento.

3.8. Novedades en materia de disciplina urbanística y régimen sancionador

Por último, nos vamos a referir de forma breve a la regulación novedosa en la ordenanza de los regímenes de disciplina y sancionador en materia de actividades, con la que se pretende colmar la laguna normativa que hasta ahora existía respecto de aquellas actividades no reguladas de forma específica en la normativa sectorial 43.

Como ya se ha apuntado, la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha entendido en una amplia y copiosa jurisprudencia que el régimen previsto en los arts. 193 a 197 LSCM, relativos a la protección de la legalidad urbanística, no es aplicable a las actividades, ya que dichos preceptos, según expresa la Sentencia de 4 de mayo de 2016, «se refieren a la licencia urbanística y a las condiciones urbanísticas de la licencia y no a las condiciones de ejercicio de la actividad» 44. A partir de este criterio y con el afán de poder dar respuesta a los incumplimientos que tienen lugar en el ámbito de las actividades no reguladas en la legislación sectorial, se incorpora, como decimos, la regulación de los Títulos V y VI.

Dentro de esta materia, se regulan otros aspectos nuevos como los Planes de Inspección Urbanística Municipal, para organizar la actividad inspectora en materia de ejecución de obras, implantación y desarrollo de actividades (art. 62), en los que podrán intervenir las entidades de colaboración en los términos ya comentados.

Se incluye también como novedad en esta materia la mediación administrativa cuyo objeto es minimizar o evitar las molestias producidas por las actuaciones urbanísticas en las que se hubiera incurrido en algún incumplimiento. En ningún caso, podrá afectar al interés general, ni suponer la legalización de elementos, instalaciones u obras contrarias al ordenamiento jurídico, legalización que únicamente se producirá cuando la actuación urbanística esté amparada por licencia o declaración responsable. Tampoco podrá ser objeto de transacción la existencia misma de los hechos que infringen la normativa urbanística y ambiental, y no será posible el reconocimiento pactado de responsabilidad del infractor.

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